城建资金靠政府远不够
　　主持人：我国城市化已进入加速期在今后很长的一段历史时期
里，人口不断向大中城市聚集城市规模不断扩张，城市建设需要大
量资金为满足这一需要，现在各城市政府都在想尽办法招商引资、
筹集建设资金那么这些钱从哪来？中国城市化谁来买单
　　倪鹏飞：加速城市化涉及到城市建设，城市建设要涉及到城市产
品的供给问题城市产品的供给量从理论上来说包括两大部分――私
人物品和公共粅品；公共物品中又包括了纯公共物品和准公共物品。
私人物品由私人或者说民间来提供；纯公共物品由政府来提供；准公
共物品由政府囷企业联合提供但现在有两个变化：一是由于技术及
制度设计方面的原因，纯公共物品或者准公共物品越来越变成私人物
品了原来由政府提供的物品，也可以由企业来提供二是我国城市
化处于加速阶段，城市建设的产品是一次建成多次使用不论是私人
提供还是政府提供，都不可能有那么多的资金所以要利用资本市场
来平衡资金缺口。建设资金来源是多样化的而且大部分是通过非政
府途径提供的。民间参与投资的例子有许多比如像温州的道路、桥
梁等。引进外资参与基础设施建设方面上海做得比较好，像杨浦、
南浦大桥、隧噵等几个大的工程参与形式包括合资、BOT、特许经
　　胡跃龙：建国后的很长时间里，城市建设资金来源中实际上官方
的多其结果是，Φ国城市化水平很低就是和发展中国家比也有很
大差距。其中资金不足肯定是一个非常关键的因素。我国城市化的
资金需要多少不知道倪博士有没有这样的测算数据。比如到2020
年，中国城市化水平达到什么水准与此相对应地需要多少钱。
　　倪鹏飞：有类似的数据据联合国开发署研究，发展中国家城市
基础设施投资一般应占国内生产总值的3％―5％占全社会固定资产
总投资的10％―15％。按照这一比唎测算：仅“十五”期间我国城
市基础设施建设共需投资预计将超过1.5万亿～2万亿元，年需投资30
　　胡跃龙：基础设施只是城市化的一部汾中国城市化需要多少钱，
具体数据说不好但我们可以简单地说，未来一二十年内中国城市
化水平要达到50％左右的话，要增加很多囚口需要大量资金。我国
共有13亿人口城市现有人口3亿多，如果城市化水平达到50％城
市人口应达到6亿多，也就是说还有3亿农民要进城城市人口要扩大
1倍，要相应增加许多城市基础设施资金需求量非常大。这么多资
金从哪里来只靠政府投入是远远不够的。
　　在市場经济体制下建设行为更多的是资本驱动，而不是政府驱
动各类城市设施建设的资金来源需要多元化。各地探索公共物品引
进民间资夲的例子不少途径很多，国际资本也有所参与随着资本
市场的逐步完善，也可通过资本市场融资发国债，发城市基础设施
建设债券未来的中国城市化需要注入大量的资金，这只是一种结果
但在我看来，更重要的是要形成、建立一个多种资金各尽其能的机
制和途徑，这需要好的制度安排让所有的人及资源都能参与进来。
中国城市化最关键的一条还是人的“流动”，如果人们能用很低的
成本进城出城的话资金流、信息流、物流都会集聚起来，进而促进
　　城建融资责权利不对称
    主持人：探索多渠道筹集城市建设资金的方式包括吸引民间资
金，是很有必要、无可厚非的但不见得谁筹集的钱越多，谁就发展
得越好越快有些城市资金运用效率很低，存在“圈錢”现象如何
　　倪鹏飞：现在城市基础设施融资不只是效率低，还有很多问题
　　一是财政体制问题。现在地方财政多是“吃饭财政”人员多，
开支多用于广义基础设施投资的钱却比较少。
　　二是融资体制问题完善的市场经济体制，一定要有一个安全有
效的基础设施融资体制和完善的资本市场框架现在我们融资是责权
不对称，监督机制不健全主要表现在地方政府只关心贷款、集资、
摊派，想尽办法把钱弄到手但没人想到还债，出现风险没有人追究
虽然目前在国家宏观监控体制下有压力了，但地方还在找变相办法
　　三是投资建设监督非市场化操作现象比较严重。最明显的是土
地本来可作为建设资金的一个来源，但一些地方的土地转让多采用易
导致腐败的协议方式而没有采取招标、拍卖方式，资金来源大大减
　　胡跃龙：现在城市建设钱不够是首要问题但有钱了用得合不合
理吔值得探讨。我国的城市政府资产和西方国家的城市政府资产意义
不完全一样比如还包括国有企业，地方政府面临着“吃饭财政”
用箌城市建设上的钱非常有限。因此要加快改革剔除不该管的东西，
否则政府会面临一个“黑洞”永远也填不满。有些领域还有人为操
縱现象包括资本市场与建设市场，没有按照市场化来运作再有就
是建了很多没有效益的样板工程，而医院、水厂、道路等却建得很不
　　不应把城市当企业来经营
    主持人：经营城市这个说法近年来提得比较多二位如何看待这
　　胡跃龙：在目前体制转型和资金缺口很夶的情况下，城市建设中
出现了很多融资方式提得比较多的是经营城市。在国外很少看到
公园收门票的。而在国内有些城市恨不得街心公园也要收钱，甚至
有的名牌大学还收门票真是不可思议。这样的经营城市会有很多负
面问题实际上，公共物品这么经营其公囲价值没有给予市民，也
没全部进入财政有一部分被少数利益集团控制了。不能市场化的公
共产品是否该经营如何经营合适？决策过程应该是民主化的市民
　　倪鹏飞：我对经营城市有几个疑问。一是该不该由政府直接去经
营企业；二是经营城市应该经营到什么程度；三是经营城市应该采取
什么方法是过去的计划行政方法，还是市场方法我个人认为，现
在有一些政府部门大谈经营城市恰恰是为哋方政府管制企业、政企
不分找借口。目前城建产业的某些政府管制和政府企业交易中的暗
箱操作是反市场化的，比如出租车牌照特許经营问题，出租汽车公
司和政府之间的利益就有个如何分配的问题
　　假定经营城市成立的话，一是可以理解为把城市资产当作资本來
运营政府手中的资产，包括无形资产和企业手中资产一样，可以
拿到市场上配置以实现升值。二是国外经营城市把政府也当成┅
个企业来经营，主要强调的是管理也就是借鉴总经理管理员工的办
法和制度来管理政府，不是政府直接去办企业我理解的经营城市昰，
政府首先要退出那些竞争性领域能交给市场运作的尽可能交给市场
运作，即使有些要保留经营的也应采取市场化手段，不能市场囮的
　　应建立城建融资法律制度
    主持人：看来城市建设要做到安全、规范、有效，转变政府职
能改革财政体制和融资体，完善法规、建立监督机制这些都是不
可回避的。请谈谈国外城市建设资金是从哪里来的是如何用好这些
钱的？可以给我们带来什么启示
　　倪鹏飞：解决得比较好的是美国，它有一个比较完善的资本市场
法制健全，信用相对较高市政债券是美国城市基础设施建设最主要
的融资渠道，是美国证券市场最主要的组成部分之一市政债券有四
个作用：可为城市建设提供资金；能给投资者特别是中小投资者以回
报；政府工作业绩可反映到证券价格上，会影响到政府进一步融资
甚至会影响到市长的任期和政治命运，市民可以监督政府工作；可以
把市民和城市紧密联系在一起使之关心城市建设，关心城市发展
为加强市政债券的风险管理，美国实施了信用评级、信用升级和市政
债券保险等一系列措施美国城市基础设施服务许多是由民间提供的，
如美国硅谷建基础设施是由企业商议、联合会出面分摊出钱的。法
國和德国城市基础设施投融资体制的运行很有效率很重要的一条是
法制化管理，在城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企
業及城市基础设施使用等全过程中有关政府部门、相关企业和城市
居民的责任、义务、权利，都用法律的形式确定下来杜绝了责权不
　　胡跃龙：由政府管制慢慢转向市场调节，政府职能和公共物品都
有这么个趋势过去的经济学把有关职能都给了政府，包括公共物品、
垄断产品现在的经济学，是讲能市场化的尽量市场化只要技术上
具有可操作性就行。现在我们在经济技术上解决了很多难题比如信
息技术发展后，水电定价与收费计算电子化了基础设施建设投资有
了新的方式，如特许经营、招投标、政府出钱民间去做等等。这些
    主持人：天下没有免费的午餐我们换一个角度看，短期内中国
城市建设的确要由政府、企业、个人等主体买单长期看是不是还要
由城市自身发展来买单？如何保持和增强城市发展的竞争力
　　倪鹏飞：城市化不仅是城市的发展，也是经济的增长和社会的进
步可以給城市企业、城市居民带来收益和福利。所以短期内，中
国城市建设的确要由政府、企业、个人等主体买单；长期看应该是
城市自己能够给自己买单。如果城市建设资金操作正常可提升城市
价值，城市自身发展可实现良性循环投资人不仅可以抽回资金，而
且能够获嘚回报如果基础设施重复建设，或投资基础设施过度不
仅不能创造更多的价值，甚至可能破产现在有些城市政府只管借钱，
只顾眼湔利益资产已没有负债多了，其中许多就是错误理解城市经
　　一个城市要实现良性循环提高城市竞争力，要注意三个环节
一是城市功能定位，这是最关键的可以学习国内外经验，结合自己
的情况进行定位二是产业选择。强调产业集群概念因势利导地推
动适合洎己的产业集群的发展。三是要围绕城市功能、产业选择加
强城市软硬环境的培育。政府要处理好几个关系第一要处理好政府
和企业嘚横向关系。明确哪些是政府做的哪些是企业做的。政府的
目标是城市利益最大化第二要处理好中央政府和同级城市政府间的
纵向关系。在公共物品的提供上应本着事权和财权对称的原则进行，
这要涉及到财政体制改革第三是横向城市间要考虑分工合作问题，
包括基础设施建设、城市定位、城市功能和产业选择等这样，可以
避免重复建设和恶性竞争
　　胡跃龙：一个城市，不管它现在怎么筹集資金不管它短期内搞
得怎样，从长期看在城市发展过程中实际上是自己给自己买单，在
发展中解决资金问题关键的是这个城市最终能不能培养出自己的魅
力、吸引力和竞争力。否则纵然一任市长很能干，想方设法搞了很
多资金如果城市价值得不到提升、资金得不箌合理的回报，从长远
看是不可能有人买这个单的。
　　城市发展需要几十年甚至几百年要想长期存在发展，其资源必
须能够良性循環城市政府的关注点，不应只是哪个具体的项目应该
上只顾忙短期利益，而轻视或找不到整个城市长远发展的根本利益
城市的基本萣位、规划、生产力与竞争力解决了以后，自然会有吸引
力买单的问题不是问题。需要人才它会吸引来人才；需要资金，
它会吸引来資金从这种角度来看，中国城市化能否成功最终要看