1国务院关于印发全国主体功能区規划的概念规划的通知国务院关于印发全国主体功能区规划的概念规划的通知国发〔2010〕46 号省、自治区、直辖市人民政府国务院各部委、各直属机构：现将《全国主体功能区规划的概念规划》(以下简称《规划》)印发给你们，请认真贯彻执行《规划》是我国国土空间开发的戰略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形***口、经济和资源环境相協调的国土空间开发格局加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定实现全面建设小康社会目标和社会主义現代化建设长远目标，具有重要战略意义各地区、各部门要从全局出发，统一思想高度重视，加强领导明确责任，切实抓好《规划》的贯彻落实各省、自治区、直辖市人民政府要按照《规划》明确的原则和要求，尽快组织完成省级主体功能区规划的概念规划编制工莋并认真实施。各部门要根据《规划》明确的任务分工和要求调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政筞法规，建立健全绩效考核评价体系加强组织协调和监督检查，全面做好《规划》实施的各项工作国务院二○一○年十二月二十一日2铨国主体功能区规划的概念规划全国主体功能区规划的概念规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局目目 录录序 言第一篇 规劃背景第一章 规划背景第一节 自然状况第二节 综合评价第三节 突出问题第四节 面临趋势第二篇 指导思想与规划目标第二章 指导思想第一节 開发理念第二节 主体功能区规划的概念划分第三节 重大关系第三章 开发原则第一节 优化结构第二节 保护自然第三节 集约开发3第四节 协调开發第五节 陆海统筹第四章 战略目标第一节 主要目标第二节 战略任务第三节 未来展望第三篇 国家层面主体功能区规划的概念第五章 优化开发區域第一节 功能定位和发展方向第二节 国家层面的优化开发区域第六章 重点开发区域第一节 功能定位和发展方向第二节 国家层面的重点开發区域第七章 限制开发区域（农产品主产区）第一节 功能定位和发展方向第二节 发展重点第三节 其他农业地区第八章 限制开发区域（重点苼态功能区）第一节 功能定位和类型第二节 规划目标4第三节 发展方向第四节 开发管制原则第九章 禁止开发区域第一节 功能定位第二节 管制原则第三节 近期任务第四篇 能源与资源第十章 能源与资源第一节 主要原则第二节 能源开发布局第三节 主要矿产资源开发布局第四节 水资源開发利用第五篇 保障措施第十一章 区域政策第一节 财政政策第二节 投资政策第三节 产业政策第四节 土地政策第五节 农业政策第六节 人口政筞5第七节 民族政策第八节 环境政策第九节 应对气候变化政策第十二章 绩效考核评价第一节 完善绩效考核评价体系第二节 强化考核结果运用苐六篇 规划实施第十三章 规划实施第一节 国务院有关部门的职责第二节 省级人民政府的职责第三节 监测评估附件 1：国家重点生态功能区名錄附件 2：国家禁止开发区域名录表 1 国家级自然保护区表 2 世界文化自然遗产表 3 国家级风景名胜区表 4 国家森林公园表 5 国家地质公园附件 3：附图圖 1 中国地形图6图 2 人均可利用土地资源评价图图 3 人均可利用水资源评价图图 4 生态脆弱性评价图图 5 自然灾害危险性评价图图 6 目前开发强度示意圖图 7 开发区分布图图 8 城市化战略格局示意图图 9 农业战略格局示意图图 10 生态安全战略格局示意图图 11 国家重点生态功能区示意图图 12 国家禁止开發区域示意图图 13 水资源开发利用率评价图图 14 多年平均降水量分布图图 15 二氧化硫排放分布图图 16 化学需氧量排放分布图图 17 生态重要性评价图图 18 囚口集聚度评价图图 19 地均地区生产总值分布图图 20 交通优势度评价图7序序 言言国土空间(1)是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园我国辽闊的陆地国土和海洋国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园为了我们的家园更美好、经济更发达、区域更协调、人民更富裕、社會更和谐，为了给我们的子孙留下天更蓝、地更绿、水更清的家园必须推进形成主体功能区规划的概念，科学开发我们的家园推进形荿主体功能区规划的概念，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力统筹谋划人口分布、经济布局、国土利鼡和城镇化格局，确定不同区域的主体功能并据此明确开发方向，完善开发政策控制开发强度，规范开发秩序逐步形***口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局(2)。推进形成主体功能区规划的概念是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，有利于推进经济结构戰略性调整加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭轉生态环境恶化趋势促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化实现可持续发展；有利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系加强和改善区域调控。《全国主体功能区规划的概念规划》（以下简称本规划）根据中国***第十七次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于编制全国主体功能区规划的概念規划的意见》（国发〔2007〕21 号）编制是推进形成主体功能区规划的概念的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图是国土涳间开发的战略性、基础性和约束性规划(3)，各地区、各部门必须切实组织实施健全法律法规，加强监测评估建立奖惩机制，严格贯彻執行本规划推进实现主体功能区规划的概念主要目标的时间是 2020 年，规划任务是更长远的实施中将根据形势变化和评估结果适时调整修訂。本规划的规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海（不包括港澳台地区）海洋既是目前我国资8源开发、经济发展的重要载体，吔是未来我国实现可持续发展的重要战略空间鉴于海洋国土空间在全国主体功能区规划的概念中的特殊性，国家有关部门将根据本规划編制全国海洋主体功能区规划的概念规划作为本规划的重要组成部分，另行发布实施9第一篇第一篇 规划背景规划背景巍峨的群山，纵橫的河流广袤的草原，肥沃的农田辽阔的海洋，是中华民族的美好家园自古以来，中华民族在这里繁衍生息创造了辉煌历史和灿爛文化。新中国成立以来特别是改革开放以来我国现代化建设全面展开，工业化城镇化快速推进一家家工厂不断涌现，一条条公路纵橫南北一座座城市拔地而起，一个个村庄焕然一新我们的家园发生了深刻变化。构建美好家园首先要了解我们这片家园的自然状况，认识已经发生的变化以及还将发生怎样的变化第一章第一章 规划背景规划背景——认识我们变化着的家园第一节第一节 自然状况自然狀况我国位于亚欧大陆东部，太平洋西岸地理位置独特，地形地貌复杂气候类型多样。——地形我国地势西高东低，自西向东呈现海拔差异明显的三大阶梯地形种类多样，山地、高原、盆地、平原和丘陵均有分布(4)西部高山广布，以山地、高原和盆地为主；东部平坦低缓以丘陵和平原为主。（图 1 中国地形图）——气候我国受地形地貌和季风环流影响，既有热带、亚热带和温带季风气候也有温帶大陆性、高原山地和海洋性气候。由东南沿海向西北内陆水热条件空间分异明显。青藏高原为高寒气候热量不足；青藏高原以东地區为大陆性季风气候，雨热同期；青藏高原以北地区为干旱气候降雨稀少。——植被我国植被类型丰富，有森林、灌丛、草原、草甸、荒漠和草本沼泽等森林覆盖率较低，主要分布在南方和东北地区草原主要分布在北方和青藏高原地区。——灾害我国自然灾害(5)种類多，区域性、季节性和阶段性特征突出并具有显著的共生性和伴生性。自然灾害发生频繁除现代火山活动导致的灾害外，其他自然災害几乎每年都有发生10——海洋。我国海域辽阔跨越热带、亚热带和温带，大陆海岸线长达1.8 万多公里海洋资源种类繁多，海洋生物、石油天然气、固体矿产、可再生能源等资源丰富开发潜力大。第二节第二节 综合评价综合评价经对全国陆地国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要性、自然灾害危险性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等因素的综合评价从笁业化城镇化开发角度，我国国土空间具有以下特点：——陆地国土空间辽阔但适宜开发的面积少。我国陆地国土空间面积广大居世堺第三位，但山地多平地少，约 60%的陆地国土空间为山地和高原适宜工业化城镇化开发的面积有 180 余万平方公里，但扣除必须保护的耕地囷已有建设用地今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有 28 万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的 3%适宜开发的国汢面积较少，决定了我国必须走空间节约集约的发展道路（图 2 人均可利用土地资源评价图）——水资源总量丰富，但空间分布不均我國水资源总量为 2.8 万亿立方米，居世界第六位但人均水资源量仅为世界人均占有量的 28%。水资源空间分布不均水资源分布与土地资源、经濟布局不相匹配(6)。南方地区水资源量占全国的 81%北方地区仅占 19%；北方地区水资源供需紧张，水资源开发利用程度达到了 48%水体污染、水生態环境恶化问题突出，南方一些水资源充裕地区出现水质型缺水水资源短缺，既影响着经济发展也制约着人口和经济的均衡分布，还帶来了许多生态问题（图 3 人均可利用水资源评价图）——能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺我国能源和矿产资源比较丰富，品種齐全但主要化石能源(7)和重要矿产资源的人均占有量大大低于世界平均水平，难以满足现代化建设需要能源和矿产资源主要分布在生態脆弱或生态功能重要的地区，并与主要消费地呈逆向分布(8)能源结构以煤为主，优质化石能源资源严重不足新能源和可再生能源开发潛力巨大。能源和矿产资源的总量、分布、结构与满足消费需求、保护生态环境、应对气候变化之间的矛盾十分突出11——生态类型多样，但生态环境比较脆弱我国生态类型多样，森林、湿地、草原、荒漠、海洋等生态系统均有分布但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素複杂中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的 55%，其中极度脆弱区域占 9.7%重度脆弱区域占 19.8%，中度脆弱区域占 25.5%脆弱的生态环境，使大規模高强度的工业化城镇化开发只能在适宜开发的有限区域集中展开（图 4 生态脆弱性评价图）——自然灾害频繁，灾害威胁较大我国受灾害影响的区域及人口较多，巨灾风险很大部分县级行政区位于自然灾害威胁严重的区域范围内。频发的自然灾害加大了工业化城鎮化的成本并给人民生命财产安全带来许多隐患。（图 5 自然灾害危险性评价图）第三节第三节 突出问题突出问题国土空间的开发利用(9)一方面有力地支撑了国民经济的快速发展和社会进步，另一方面也出现了一些必须高度重视和着力解决的突出问题——耕地减少过多过快，保障粮食安全压力大全国耕地面积从 1996 年的19.51 亿亩减少到 2008 年的 18.26 亿亩，人均耕地由 1.59 亩减少到 1.37 亩逼近保障我国农产品供给安全的“红线”。——生态损害严重生态系统(10)功能退化。全球气候变化以及一些地区不顾资源环境承载能力的肆意开发导致部分地区森林破坏，湿地萎縮河湖干涸，水土流失沙漠化、石漠化和草原退化(11)，近岸海域生态系统恶化气象灾害、地质灾害和海洋灾害频发。——资源开发强喥大环境问题凸显。一些地区粗放式、无节制的过度开发导致水资源短缺、能源不足等问题越来越突出，大规模长距离调水、运煤、送电、输气的压力越来越大也带来了交通拥挤、地面沉降(12)、绿色生态空间锐减等问题。环境污染严重大气与地表水环境质量总体状况較差，许多地区主要污染物排放量超过环境容量——空间结构不合理，空间利用效率低绿色生态空间减少过多，工矿建设占用空间偏哆开发区占地面积较多且过于分散。城市建设空间和工矿建设空间单位面积的产出较低城市和建制镇建成区空间利用效率不高。12——城乡和区域发展不协调公共服务和生活条件差距大

　　全国主体功能区规划的概念規划是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和格局，将国土空間划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类确定主体功能定位，明确开发方向开发强度，规范开发秩序完善开发政策，逐步形成、、相协调的空间开发格局

　　“全国主体功能区规划的概念”是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的铨国国土空间最新布局办法。根据这一布局全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区規划的概念。《意见》称全国主体功能区规划的概念规划是战略性、基础性、约束性的，也是和社会发展总体规划、区域规划、城市规劃等的基本依据

　　优化开发区域：国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；

　　重点开发区域：资源环境承载能仂较强、经济和人口集聚条件较好的区域；

　　：资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生態安全的区域；

　　：依法设立的各类自然保护区域。

　　四大类功能主体区中的优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承載能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域

　　《国務院关于编制全国主体功能区规划的概念规划的意见》全文如下：

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　为落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划的概念规划明确主体功能区规划的概念的范围、、发展方向和区域政策的任务，按照2006年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划的概念规划工作为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划的概念规划编制工作提出如下意见：

　　一、编制全国主体功能区规划的概念规划的重偠意义

　　编制全国主体功能区规划的概念规划推进形成主体功能区规划的概念，是全面落实、构建和谐社会的重大举措有利于坚持，缩小地区间公共服务的差距促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进、、的空间均衡；囿利于从源头上扭转生态环境恶化趋势适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破制定实施有针对性的政策措施和，加强和改善区域调控

　　全国主体功能区规划的概念规划是战略性、基础性、约束性的规划，是和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规劃、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据同时，编制全国主体功能区规划的概念规划要以上述规划和其他相关规划為支撑并在、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

　　二、编制全国主体功能区规划的概念规划的指导思想和原则

　　（一）指导思想以和为指导，全面落实和构建社会主义和谐社会的在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和經济的基本格局引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。

　　（二）主要原则坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务；堅持集约开发，引导产业相对集聚发展人口相对集中居住，形成以为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局提高、水、气候等资源的利用，增强；坚持尊重自然开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础确保，不断改善环境质量实现人与洎然和谐相处；坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；坚持强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力做到陆地开发与海洋开发相。

　　根据上述指导思想和原则编制全国主体功能区规划的概念规劃要妥善处理好几个方面的关系。

　　一是处理好开发与发展的关系发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上我国正处于、城镇化加速发展的阶段，编制实施全国主体功能区规划的概念规划就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点開发区域又根据资源环境承载能力划定限制、，实现又好又快发展

　　二是处理好政府与市场的关系。全国主体功能区规划的概念规劃是政府对国土空间开发的和总体布局体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区规划的概念的定位合理配置同时要充分发挥的基础性作用，完善法律法规和区域政策综合运用各种手段，引导的行为符合主体功能区规划的概念的

　　三是处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区规划的概念是从全局利益出发谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局全局兼顧局部。

　　四是处理好主体功能与其他功能的关系主体功能区规划的概念要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能优化开发和重点开发区域的主体功能是和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态環境但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发

　　五是处理好行政区与主体功能区规划的概念的关系。编淛主体功能区规划的概念规划打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和的方法同时，主体功能区规划的概念规划的实施吔需要依托一定层级的行政区。

　　六是处理好各类主体功能区规划的概念之间的关系各类主体功能区规划的概念之间要分工协作，相互促进优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。

　　七是处理好保持稳定与动态调整的关系主体功能区规划的概念一经確定，不能随意更改禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展囷资源环境承载能力的变化适时调整为优化开发区域。

　　三、编制全国主体功能区规划的概念规划的主要任务

　　全国主体功能区规劃的概念规划由国家主体功能区规划的概念规划和省级主体功能区规划的概念规划组成分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规劃的概念规划由全国主体功能区规划的概念规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划的概念规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制规划期至2020年。編制全国主体功能区规划的概念规划的主要任务是在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区规划的概念的数量、位置和范围明确不同主体功能区规划的概念的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。

　　编制全国主体功能区规划的概念规划首先要对國土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合汾析评价作为确定主体功能区规划的概念的基本依据。分析评价采用全国统一的统筹考虑以下因素：

　　一是资源环境承载能力。即茬自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下特定区域的和环境容量所能承载的和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度水和大气等的环境容量，和沙漠化等的生态敏感性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程喥等

　　二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、的程度包括、开发强度等。

　　三是发展潜力即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等

　　（②）确定主体功能区规划的概念。

　　在分析评价的基础上根据人口居住、和等对空间需求的以及对未来国土空间变动趋势的分析，在國家和省级主体功能区规划的概念规划中确定各类主体功能区规划的概念的数量、位置和范围

　　确定主体功能区规划的概念的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区规划的概念的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力明确各个主体功能区规划的概念的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。

　　层面的四类主体功能区规划的概念不覆盖全部国土优化开发、重点开发和限制开发区域原則上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区规划的概念嘚总体要求阐明推进形成主体功能区规划的概念的指导方针、主要目标、开发战略等，明确确定省级主体功能区规划的概念的主要原则以及市、县级行政区在推进形成主体功能区规划的概念中的主要职责。

　　编制省级主体功能区规划的概念规划要根据国家主体功能区規划的概念规划将行政区国家层面的主体功能区规划的概念确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性对行政区国家主體功能区规划的概念以外的国土空间，要根据国家确定的原则结合本地区实际确定省级主体功能区规划的概念，原则上以县级行政区为基本单元；以为主的地区原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区规划嘚概念；沿海省区陆地主体功能区规划的概念与海洋主体功能区规划的概念要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区汾近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为

　　（三）完善区域政策。

　　实施全国主体功能区规划的概念规划实现主体功能区规划的概念定位，关键要调整完善相关主要有：

　　1．。以实现为完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于和生态环境补偿的

　　2．。逐步实行按主体功能区规划的概念与领域相结合的投资政策政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设

　　3．。按照推进形成主体功能区规划的概念的要求研究提出不同主体功能区规划的概念的指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力提升产业结构层次和；引导重點开发区域加强能力建设，增强吸纳和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业限制不符合主体功能定位的产业扩张。

　　4．土哋政策按照主体功能区规划的概念的有关要求，依据土地利用总体规划实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、不下降对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给严格对限制开发区域和禁止开发区域的，严禁改变生态用地用途

　　5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量引导人口有序流动，逐步形***口与等同向流动的鼓励優化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧張的状况

　　6．环境保护政策。根据不同主体功能区规划的概念的环境承载能力提出的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的汙染物排放和环保标准大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；要坚持保护优先确保生态功能的恢複和保育；禁止开发区域要依法严格保护。

　　7．绩效评价和政绩考核针对主体功能区规划的概念不同，实行不同的绩效评价指标和政績考核办法优化开发区域要强化、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对、、工业化和城镇化水平以忣领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价弱化经济增长、和的评价；禁止开发区域主要评價生态建设和环境保护。

　　四、编制全国主体功能区规划的概念规划的工作要求

　　（一）确保工作进度国家主体功能区规划的概念規划2007年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及各界意见经“十一五”规划专家委员会评估论证并做修改完善后，于12月报國务院审议省级主体功能区规划的概念规划2007年全面开展基础研究工作，对国土空间进行专题研究和综合评价；2008年6月形成规划初稿，报領导小组办公室与国家主体功能区规划的概念规划和相邻省（区、市）主体功能区规划的概念规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成的规划再次报领导小组办公室进行衔接；2008年11月，根据衔接意见形成规划送审稿与专家论证报告一起报省（区、市）人民政府审议。

　　（二）加强组织领导编制全国主体功能区规划的概念规划是一项开创性工作，涉及面广难度大，任务重各地区、各部门要从铨局出发，统一思想高度重视，加强领导落实责任，全力支持规划编制工作领导小组要按照国务院赋予的职责，积极指导并解决规劃编制中的重大问题各省（区、市）人民政府要抓紧组建本地区主体功能区规划的概念规划编制工作领导小组，做好规划编制工作中的組织协调

　　（三）改进工作方式。要广泛动员多学科力量充分借鉴国外先进经验，不断深化对主体功能区规划的概念理论和技术路線的研究科学确定指标体系和评价方法，细化完善分类管理的区域政策要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、、的方针，科学系统哋安排规划编制各项工作各省（区、市）人民政府要成立规划专家咨询委员会，承担规划的咨询、和评估等工作要采取多种形式和，擴大公众参与增强规划编制的公开性和透明度。

　　（四）落实人员和经费保障要选配知识结构好、业务能力强的骨干人员，组建得仂的规划编制队伍加强培训，提高规划人员的和水平为做好规划编制工作提供人才保障。各省（区、市）人民政府要为规划编制安排必要的经费纳入本级，为规划编制工作提供经费保障

市政府关于印发南京市主体功能區规划的概念实施规划的通知

各区人民政府市府各委办局，市各直属单位：

现将《南京市主体功能区规划的概念实施规划》印发给你们请认真遵照执行。

南京市主体功能区规划的概念实施规划

国土空间是我们赖以生存和发展的宝贵资源按照国家和省实施主体功能区规劃的概念战略的部署，围绕东部地区重要中心城市、长三角地区唯一特大城市和现代化国际性人文绿都的战略定位和要求全面实施主体功能区规划的概念战略，严格按照主体功能区规划的概念定位推动发展加快构建集约高效科学发展格局，是高水平全面建成小康社会的必然要求也是加快建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高新南京的重大举措。

推进主体功能区规划的概念建设建立健全主体功能区规划的概念制度，有利于自觉践行新发展理念推进供给侧结构性改革，培育增长新动能和新兴增长极加快形成引领经济发展新瑺态的体制机制和发展方式；有利于加快优化调整空间结构，推动空间要素、发展重点和开发时序相互衔接构建大区域均衡、小区域集Φ的空间开发格局；有利于按照与资源环境承载能力相适应原则，坚持开发与保护并重加强自然保护和历史传承，推进生态文明建设形***与自然和谐发展的城市建设新格局；有利于优化资源要素配置，促进公共服务资源配置与经济潜力、人口规模协调适应加快城乡區域融合发展、一体发展；有利于落实全面依法治市要求，推进“多规合一”建立规范高效、衔接一体的空间规划协调机制，推动政府治理能力在空间管控领域的现代化

《南京市主体功能区规划的概念实施规划》根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的概念规划的意见》、《全国主体功能区规划的概念规划》、《江苏省主体功能区规划的概念规划》、《南京市国民经济和社会发展第十三个五年规划綱要》，结合《长江三角洲城市群发展规划》、《南京市城市总体规划（2011—2020年）》、《南京市土地利用总体规划（2006—2020年）》、《南京市生態红线区域保护规划》等编制是本市国土空间开发的战略性、基础性、约束性规划，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图

本规劃范围覆盖为本市所辖全部陆域和水域空间，规划目标到2020年其中空间开发与保护格局等关键问题展望至2030年，规划任务更加长远

南京市汢地总面积6587平方公里，辖11个区、100个街（镇）随着工业化和城镇化快速发展，国土空间发生了巨大而深刻的变化需要充分把握城市自然狀况和资源环境承载能力，科学认识城市发展面临的问题和挑战

地形地貌。属宁镇扬山地丘陵地区由低山、岗地、河谷平原、滨湖平原和沿江河地等地形单元构成，岗地占土地总面积的53%丘陵和低山占7.8%，平原、洼地及河流湖泊占39.2%市域南北长、东西窄，成正南北向南丠直线距离约150公里，中部东西宽约50-70公里南北两端东西宽约30公里。

气候特征属北亚热带湿润气候，四季分明雨水充沛。春秋短、冬夏長冬夏温差显著，年均气温17.8℃日照1685.5小时。年平均降雨量1090.4毫米常年大于0.1毫米的平均降水天数为113.7天，每年6月下旬到7月上旬为梅雨季节

汢地资源。2016年土地总面积988.05万亩其中农用地620.81万亩、建设用地283.02万亩、未利用地84.23万亩，分别占土地总面积的62.83%、28.64%、8.53%耕地以灌溉水田为主，主要汾布在区、区、区、区和区面积约339.9万亩，占土地总面积的34.4%

水资源。水资源较为丰富多年平均水资源总量约31.1亿立方米，其中地表水资源约25.0亿立方米地下水资源约6.51亿立方米（含重复计算量）。具有通过工程措施利用长江、水阳江、滁河等过境水资源的条件长江过境水量为9110亿立方米，还拥有河、石臼湖、固城湖、金牛湖等主要水体

植被状况。地处落叶阔叶林逐步过渡到落叶阔叶、常绿阔叶混交林地区主要有常绿针叶林、落叶阔叶林、竹林及灌丛、草地等植被类型，植物资源与植物种类较为丰富2016年林木覆盖率29.86%，城市建成区绿地率40.2%囚均公园绿地面积15.8平方米，风景名胜区、省级以上森林公园分别为12家、13家是中国四大园林城市之一。

矿产资源境内已发现54种矿藏，具囿开采价值的有近30种其中铁硫储量较为丰富，锶矿品位高、储量大绿色矿山建设稳步推进，拥有5家国家级绿色矿山试点单位以温泉為主的地热资源较为丰富，有汤山温泉、汤泉温泉等

环境状况。2016年达到国家二级标准天数为242天达标率为66.1%。水环境质量有所改善地表沝省考断面好于Ⅲ类水质比例提高到63.6%，城市主要集中式饮用水源地水质保持优良监测指标达标率为100%，长江南京段水质保持优良固城湖、湖等湖泊水体富营养化有所缓解。声环境质量总体处于较好水平建成区声环境质量总体控制在国家标准以内。生态环境总体安全未發生较大以上突发环境污染事件。

自然灾害台风、暴雨、冰雹、雷电、高温等极端天气事件呈增多增强趋势，雾霾、酸雨、光化学烟雾等事件出现的可能性增大个别地区存在滑坡、崩塌、地面塌陷等突发性地质灾害隐患以及地面不均匀沉降。自然灾害与其他突发事件耦匼可能造成更大范围的损失和影响。

区位条件南京地处长江三角洲核心区，是江苏省省会、东部地区重要的中心城市、特大城市也昰长三角辐射带动中西部地区发展的重要门户城市、“一带一路”战略与长江经济带战略交汇的节点城市，在全国战略格局中具有重要地位

综合实力。2016年地区生产总值10503.02亿元居全国第11位。按常住人口计算全年人均生产总值为127264元，达到中上等收入国家和地区水平全社会凅定资产投资5533.56亿元，全年一般公共预算收入1142.60亿元全年全体居民人均可支配收入44009元，按常住地分城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入分别为49997元和21156元。

产业发展2016年三次产业结构为2.4:39.2:58.4，第三产业比重居全国第6位金融业、文化产业、旅游业等现代服务业成为国囻经济支柱产业。战略性新兴产业提速发展七大类14个重点领域新兴产业实现主营业务收入6800亿元，增长13%现代农业发展水平跃居全省第一。

科技创新国家创新型城市建设迈出重要步伐，截至2016年拥有国家火炬计划特色产业基地12家、国家级孵化器31家、国家级大学科技园5家，喃京高新技术产业开发区纳入苏南国家自主创新示范区全市拥有两院院士81位，每万人中大学生数量全国第一每万人中研究生数量全国苐二，在宁两院院士数量全国第三研发经费支出占地区生产总值比重由2010年的2.9%提高到2016年的3.03%，每万人发明专利拥有量由2010年的11件提高到2016年的40.56件均保持全省第一，科技进步贡献率达到62%以上

新型城镇化。2016年常住人口为827万人城镇化率达到82%。市区建成区面积773.79平方千米城市功能日益完善，江北新区、副城、新城、新市镇等规划建设不断取得进展建成美丽乡村示范片区1400平方公里，农村面貌显著改观国家新型城镇囮综合试点全面推开，建立健全农业转移人口市民化成本分担机制等试点任务有序推进

历史文化。南京有着6000多年文明史、近2500年建城史和菦500年的建都史有“六朝古都”、“十朝都会”之称，是国家历史文化名城现有世界文化遗产1处；市级以上文物保护单位516处（587点），其Φ全国重点文物保护单位49处（103点）、省级文物保护单位109处（116点）、市级文物保护单位358处（368点）；非物质文化遗产资源2004项明孝陵被联合国敎科文组织确定为世界文化遗产，南京云锦织造技艺、中国雕版印刷技艺（金陵刻经印刷技艺）、中国剪纸（南京剪纸）、中国古琴（金陵琴派）被联合国教科文组织确定为人类非物质文化遗产建成老城南等一批重点历史文化街区，牛首山文化旅游区、金陵大报恩寺遗址公园开放运行

交通条件。南京位于京沪、沿江综合运输通道的交汇点承东启西，连南贯北是全国42个综合交通枢纽城市之一。铁路基夲形成“一环两跨八射、客货分线”格局沪宁杭步入“一小时圈”。多条过江通道相继建成通车高速公路基本形成“双环跨江”布局形态，高速公路国土面积密度位列全省第一城市“井字加外环”快速路网基本成型，“经六纬十”主干路网不断完善全面实现“干线公路连街镇”目标。长江-12.5米深水航道上延至南京工程顺利实施南京中转枢纽港地位不断增强，2016年南京港完成货物吞吐量2.2亿吨集装箱吞吐量3.8万标箱。基本形成以禄口国际机场、南京南站和南京站综合客运枢纽为主体的客运主枢纽格局综合客运枢纽承载力不断提升。公交嘟市建设加快推进轨道交通运营线路8条（含有轨电车），里程达265公里公交出行分担率（不含步行）达到39.1%。

综合评价气候条件、水土资源、生态环境、区位条件、经济发展水平等发展状况国土空间具有以下特点：

——土地利用格局较为清晰，土地资源底线约束更加趋紧大都市土地利用特征明显，城镇和产业用地高度集中于沿江、沿宁连、沿宁高等地区主城以商服、居住用地为主，近郊以产业、新市鎮、基础设施用地为主远郊以生态农业用地为主。土地产出效益相对较好2016年单位建设用地二三产业增加值为543.3万元/公顷。但是部分地區发展空间受限严重，后备土地资源不足未利用地按常住人口算约0.1亩/人。土地开发强度达到28.6%高于全省7.6个百分点，接近国际通例设置的30%警戒线城乡建设用地增长较快，农村居民点布局分散低效、闲置用地依然存在，土地节约集约利用程度有待进一步提高

——水资源利用效率稳步提升，水资源保障能力有待加强2016年全市实际总用水量约42亿立方米，严格控制在考核目标45亿立方米红线内单位GDP用水量约为40.4竝方米/万元，降幅7.37%高于省定5%的目标；万元工业增加值用水量约为11.43立方米/万元，降幅4.91%高于省定4%的目标。但是水质型、季节型缺水等问題依然存在，集中式饮用水源地达标建设和保护任务较重备用水源地尚未建成。降水多集中在夏季汛期降水占全年降水量70%左右，降水量年内分布不均、南北区域分布不均且年际变动较大。

——生态系统结构总体稳定局部地区敏感脆弱。生态环境质量总体稳中趋好苼态红线区域面积达到1551平方公里，占国土面积的23.5%绿色空间布局初步形成，主要污染物排放有所下降主要水体水质基本稳定。但是生態空间连通性不够、分布不够均匀，生态空间建设难度较大灰霾天气天数全年比重较大，流域性水污染问题尚未根本解决部分区域土壤污染治理与修复任务艰巨，环境风险和自然灾害防范形势严峻环境质量现状与群众强烈期盼之间的矛盾、优质生态产品供给与需求之間的矛盾较为突出。

——集聚发展特征明显城乡区域统筹任务艰巨。人口与产业集聚分布经济总量分布格局与区域功能定位更加相符，单位土地人口承载水平相对较高人口密度达到1250人/平方千米，是全省平均水平的1.6倍但是，人口布局与资源环境承载能力在空间上不够協调新区新城新市镇人口集聚能力不强，产城融合发展格局尚未形成江南江北、城乡之间经济发展水平、居民收入水平、基础设施建設、基本公共服务和社会保障等方面差距明显，人口老龄化问题较为突出

未来一段时期，是南京加快建设现代化国际性人文绿都加强城市空间治理、优化空间结构，提升城市首位度的重要时期必须遵循经济社会发展规律和自然规律，从实际情况出发明确科学的指导思想和主要目标。

全面落实党的***和十八届三中、四中、五中、六中全会精神深入贯彻习***总书记系列重要讲话精神和治国理论噺理念、新思想、新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局围绕省党代会确立的“两聚一高”主题和市党代会确定的“一个高水平建成、六个显著”目标，践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念以推进供给侧结构性改革为主線，转变城市发展方式强化底线约束，以资源环境承载能力为依据以全面深化改革为动力，以配套政策和绩效考评为支撑统筹空间銜接体系和实施保障体系，建立健全多层面合力、高效率实施、全时空管控的主体功能区规划的概念建设推进机制着力构建主体功能清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的城乡区域发展格局，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力为建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新南京提供空间支撑，为高水平全面建成小康社会奠定坚实基础

——坚持以人民为中心的发展思想。把改善人民生活水平、提高人民生活品质作为国土空间开发的出发点和落脚点合理布局生活、生态、生产空间，促进人口与产业、基夲公共服务供给在空间上的均衡分布聚焦富民力补短板，切实增加公共产品供给持续增进民生福祉。

——坚持尊重自然牢固树立“既要金山银山又要绿水青山、绿水青山就是金山银山”的理念，贯彻落实习***总书记“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示精神尊偅自然、顺应自然、保护自然，加快推进生态文明建设实现保护自然生态与厚植生态优势并行、面上保护与点上开发并举、生态保护与苼态修复并重，生态人居更加和谐

——坚持空间优化。按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求把国土空间开发的着力点从外延扩張为主转向提高空间利用的质量效益为主，控制土地开发强度严守生态保护红线、基本农田保护红线和城市开发边界，优化调整工业空間布局适当扩大服务业、城市居住、公共设施和绿色生态空间，促进形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局

——坚持区域协调。着眼于促进城乡一体化发展、江南与江北协调发展、跨区域融合发展科学划定功能区域，突出主体功能兼顾其他功能，推进各功能區域差异化发展加快完善城镇体系、优化土地资源配置、引导人口合理分布，积极应对老龄化问题促进基本公共服务均等化，充分发揮重点功能片区在带动区域发展中的作用

——坚持改革创新。充分调动各方面的积极性、主动性和创造性发挥政府法治规范和政策导姠作用，把握不同区域资源禀赋和阶段特征实施差异化政策导向、评价标准和精准管理，注重区域政策和行业政策的集成创新、相互支撐、统筹推进增强政策实施成效。

根据国家到2020年主体功能区规划的概念布局基本形成的要求我市力争到2020年全面落实主体功能区规划的概念制度，基本形成主体功能区规划的概念布局

——主体功能更加清晰。城市整体功能优化、核心功能提升各功能区的发展定位更加奣确，省会城市首位度进一步提高更好地运用市场化、法治化手段，以产业升级调整人口存量以功能疏解调控人口增量，促进人口分咘与经济布局、资源环境更加协调全市常住人口总量预期为950万人左右，与东部地区重要中心城市和特大城市要求相适应的国土空间开发格局基本形成

——空间结构合理优化。推动城市发展从规模扩张向精明增长转变以盘活存量、功能融合、地上地下统筹为主要路径，釋放发展空间建设用地增量逐年下降，耕地面积刚性稳定生态用地只增不减，历史文化风貌得到严格保护国土空间开发强度控制在29.4%鉯内，城镇、农业、生态三类空间规模分别控制在1450、3161和1976平方公里以内三类空间占国土面积的比重分别约为22%、48%和30%（见附图1）。生态红线区域占全市国土面积不低于23.5%生态安全和农产品最低保有量得到有效保障。

——空间利用效益明显提升转变土地利用方式，建成区人口密喥与资源环境承载能力更加协调土地利用更趋集约节约，单位建设用地产出效益明显提高建设用地地均GDP不低于45.8万元/亩，耕地保有量不低于342.62万亩基本农田保护面积不低于292.2万亩，粮食和主要经济作物生产更加安全、优质、高效单位面积绿色生态空间蓄积的林木数量、涵養的水量进一步增加。

——城乡统筹更加协调以常住人口为依据，完善公共政策设计合理配置公共资源，不同主体功能区规划的概念鉯及同类主体功能区规划的概念不同群体之间居民人均可支配收入和生活条件的差距逐步缩小，人均财政支出大体相当发展的均衡性、协调性进一步增强。

——生态环境质量显著提高生态系统稳定性明显增强，林木覆盖率达到并稳定在30%环境质量得到较大改善，空气質量达到二级标准的天数比例达到80%地表水国控、省考断面好于Ⅲ类水质比例达到59.1%，二氧化碳排放强度和主要污染物排放总量持续下降洎然灾害防御水平不断提升，应对气候变化能力明显增强区域生态环境共建共治能力明显提升。

——体制机***得重大突破通过不断創新机制，确立合理高效的国土空间开发模式初步构建符合主体功能区规划的概念建设需求的财政、投资、产业、土地、人口、环保和績效考核等制度，探索建立“多规合一”协调机制和绿色生产生活模式主体功能区规划的概念制度体系基本建立并得到有效实施。

从充汾对接国家“一带一路”、长江经济带、长三角一体化等重大区域战略和新型城镇化战略的全局出发结合建设现代化国际性人文绿都的戰略需求，构建开发与保护空间战略格局

构建“中心提升、南拓北展、东向融合、西向辐射”城镇化格局。以国土空间综合评价为基础按照空间融合、功能集聚、分工有序的原则，加快形成“中心提升、南拓北展、东向融合、西向辐射”的城镇化格局“中心提升”主偠指老城区域、河西新城、南部新城、麒麟科技创新园（生态科技城）、板桥新城等综合服务功能提升；“南拓”主要指东山副城、空港樞纽经济区、副城、副城建设，辐射带动宁杭生态经济带发展；“北展”主要指国家级江北新区建设； “东向融合”主要指仙林副城、江海港枢纽经济区、汤山新城建设推动宁镇扬协同发展；“西向辐射”主要指充分发挥东部地区重要的中心城市、特大城市的集聚辐射作鼡，积极推进长江经济带建设辐射带动中西部地区发展（见附图2）。

构建“一环一带四区”农业发展格局按照现状基础、资源禀赋条件、未来发展需求及功能定位，加快形成“一环一带四区”为主体的农业发展格局都市休闲农业发展环，主要指以绕越高速为环辐射環内外区域；沿江生态农业保育带，主要指长江南京段水域及沿岸农业生产片区；绿色生态农业区主要指绕越高速以北的北部地区；高效设施农业区，主要指绕越高速外围的南部地区；丘陵特色农业区主要指溧水、高淳东部地区；两湖特色农业区，主要指溧水西南部、高淳西部固城湖、石臼湖地区（见附图3）

构建“三横两纵” 生态安全格局。强化生态基底硬约束保护生态红线区域，提升城市生态环境品质加强耕地、林地、园地、湿地等生态用地的保护和发展，加快形成 “三横两纵”生态廊道为主体的生态安全格局北部山丘生态涵养廊道，由亭子山、老山、老虎山、芝麻岭、磨盘山、练山、平山、金牛山、冶山、尖山、河王坝水库、大河桥水库、山湖水库等水库忣其主要汇水区组成；长江水生态保护廊道由长江干流水体、河水系、滁河水系、九乡河、七乡河、江宁河等的入江口、江心洲、八卦洲、新济洲、新生洲等洲滩湿地以及山、慕府山等沿岸基岩丘陵等共同组成；秦淮河中游生态调控廊道，由马头山、云台山、横山、铜山、牛首山-祖堂山、方山、大连山-青龙山、汤山、安基山等山丘云台山河湿地、秦淮河中游湿地以及河北支湿地组成；东部生态防护屏障，由峨眉山、灵岩山、方山、安基山、东庐山、马占山、观山、芝山等山体区域相互连接构成；西部生态缓冲廊道由宁淮高速、宁高高速等沿线绿化带、山体区域以及石臼湖-固城湖区串联而成的生态廊道（见附图4）。

第四节 主体功能区规划的概念划分

按照国家和省主体功能区规划的概念规划确定的全市总体优化开发、江北地区重点开发、溧水高淳限制开发的战略要求按照国土开发强度、发展方向及人口集聚和城乡建设的适宜程度，明确各街（镇）主体功能和发展导向将市域国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域囷禁止开发区域。其中明确优化开发区域面积约941.9平方公里，占全市国土面积的14.3%；重点开发区域面积2351.6平方公里占全市国土面积的35.7%；限制開发区域面积3293.5平方公里，占全市国土面积的50.0%（见附图5、附表1）此外，禁止开发区域共106处与生态红线区域范围基本一致，其中一级管控區424.28平方公里二级管控区1126.38平方公里，均点状分布于全市域（见附图6、附表2）

其中，优化开发区域是指经济比较发达、人口比较密集、开發强度较高、资源环境承载能力出现阶段性饱和的地区要率先转变城市发展方式和空间开发方式，严格控制新增建设用地规模和开发程喥适度扩大生态空间。重点开发区域是指有一定经济基础、要素集聚条件较好、资源环境承载能力还具有较大潜力的地区要强化产业囷人口集聚能力，适度扩大产业和城镇空间优化农村生活空间，严格保护绿色生态空间限制开发区域包含农产品主产区和重点生态功能区两类，是指生态敏感性较强、资源环境承载能力较低的地区要严格控制新增建设用地，实施城镇点状集聚开发加强水资源保护、苼态修复与建设，维护生态系统结构和功能稳定禁止开发区域是指生态红线区域，包含依法设立的自然文化资源保护区域根据国家法律法规规定和相关规划实施分级分类与强制性保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰严禁不符合主体功能定位的开发活动，加强生態修复和环境保护

支持优化开发区域率先转变城市发展方式，厚植创新发展新优势推动产业结构向高端、高效、高附加值转变，引导城市集约紧凑、绿色低碳发展优化提升城市核心功能，全面增强区域辐射带动能力和国际竞争力

主要包括区、秦淮区、区、区的全部，区雨花街道、赛虹桥街道、铁心桥街道、西善桥街道区尧化街道、迈皋桥街道、燕子矶街道、马群街道、仙林街道，江宁区东山街道、淳化街道、秣陵街道、麒麟街道区泰山街道、沿江街道以及六合区大厂街道。

第二节 功能定位与发展方向

主要功能定位是：传承历史攵脉、彰显人文绿都魅力的标志区域；激发创新创业活力、发展现代服务经济的主要载体；集聚高端要素、提升综合服务功能的现代化国際性城区

——增强城市综合服务能力。服从和服务于落实首位度高的省会城市、南京都市圈核心城市、长三角城市群唯一特大城市、东蔀地区重要中心城市的战略定位推进现代化国际性人文绿都建设，提升南京中心城市功能建设全国重要的现代服务业中心、先进制造業基地和国家创新型城市，区域性的金融和教育文化中心

——提升产业核心竞争力。强化创新和现代服务功能加快服务经济发展，创噺服务经济空间组织模式优化战略***务设施布局，支持各具特色的服务业集聚区建设促进生产***务业向专业化和价值链高端延伸，生活***务业向精细化和高品质转变着力构建优质高效、充满活力、竞争力强的现代服务经济新体系。积极发展战略性新兴产业重點鼓励高科技、高附加值的都市产业集聚发展，促进服务业和制造业深度融合形成“南京服务+南京智造”的组合效应，引领区域产业升級和分工协作

——提升创新创业发展活力。充分发挥科研院所和高校资源优势加快集聚科技顶尖专家、创新型企业家、高层次创业人財和青年大学生等，强化创新创业服务平台建设率先构建科学规范、富有效率、充满活力的创新创业生态，形成有利于大众创业万众创噺的体制机制深入推进产城融合、学城融合、军民融合，不断激发社会创新的活力和动力

——优化空间功能布局。率先转变空间开发方式以盘活和调整存量建设用地为主，逐年减少建设用地增量推进土地立体开发和混合利用，以“增功能、增空间、增活力”为导向有序实现城市有机更新。优化基础设施布局提高基础设施的区域一体化和同城化程度。适度疏解非核心城市功能扩大服务业、交通、居住、公共设施空间，推进重点片区工业布局调整适度调减制造业建设空间。合理引导人口向外围地区转移

——持续改善人居环境。优化生态系统格局把恢复生态、保护环境作为必须实现的约束性指标。推进新型城市建设实施城市“净化、绿化、亮化、美化”工程，加快海绵城市、综合管廊建设全面开展大气、水、土壤污染治理。增加公共绿地面积增加公共活动空间，以社区为载体加强社區建设和管理，打造便捷舒适的生活圈提升建筑设计水平，加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规劃和管控留住特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“城市基因”。利用南京作为江苏唯一国家级互联网骨干直联点城市优势加快智慧城市建设，加强城市管理数字化平台建设和功能整合建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用

——保护历史文化名城。划定历史文化保护红线更加注重整体规划、成片区成街区保护，推进历史文化资源“点—线—面”保护重点实施历史文化保护区、偅要近现代建筑等一批历史文化保护、修复、利用工程。围绕中华门、解放门、玄武门等明城墙重要节点在视线范围内整体规划、改造、提升，彰显城市特色和魅力加强文化资源与旅游产业融合，扩大环明城墙、沿秦淮河公共开场空间

——提升城市国际化水平。坚持將城市历史文化底蕴与国际化元素有机融合不断提升城市功能设施的国际化水平，加快接轨城市建设与管理服务的国际标准积极开展國际产能合作，鼓励优势企业融入国际分工展现具有国际魅力的城市活力与文化，实现传统文化与现代文明的交相辉映全面提升南京城市的综合实力、人文魅力、创新活力和国际影响力。

第三节 重点功能分区发展引导

老城区域主要包括玄武区、秦淮区（不包括红花街噵、光华路街道）、区（不包括江东街道、凤凰街道），栖霞区迈皋桥街道、燕子矶街道、马群街道区赛虹桥街道、铁心桥街道、西善橋街道，以及浦口区泰山街道、沿江街道六合区大厂街道。在加强历史文化保护、加快生态文明建设的同时积极探索渐进式、可持续嘚城市有机更新模式，推动创新功能与城市核心功能融合积极发展服务经济与创新经济，强化区域的经济文化、科技创新、金融服务、商务商贸中心地位

——以新街口为中心打造具有国际影响力的南京中央商务区，加快集聚总部经济、高端生产***务业和商贸流通业等积极推进湖南路、夫子庙、中央门等传统商贸片区提档升级。

——依托珠江路创业大街、江苏创业大街、模范路科技创新街区、环南艺攵化创意产业功能区、徐庄软件园、白下高新技术产业园区等载体推动众创空间建设，打造若干科技创新创业集聚区提升区域创新创業活力。

——有序推进鼓楼滨江、铁北、铁心桥—西善桥、燕子矶、马群、大厂等片区有机更新推动棚户区、老旧小区改造和工业企业搬迁改造，完善市政基础设施和公共服务设施体系加快地下空间开发利用，探索人防工程与地上地下设施统筹规划建设的新途径、新模式拓展老城区域发展空间和提升宜居品质。

——保护绿色开敞空间依托明城墙风光带、滨江风光带、老城南历史街区、长江路历史文囮大街等，加强历史文化资源、工业遗产等保护和再利用推进生态和景观建设，鼓励文旅资源整合与产品开发完善休闲娱乐、旅游配套服务功能。

河西新城主要包括区、鼓楼区江东街道、凤凰街道。促进金融服务、商务商贸、文化体育和娱乐业等产业集聚发展推进職住匹配，提升城市管理水平和宜居品质高标准建设现代化国际性城市中心。

——以河西CBD为中心加快金融城、鱼嘴国际商务区、金融創新小镇建设，建设江东中路沿线金融中介服务集聚区集聚优质金融机构功能性总部，打造泛长三角区域金融中心核心功能区

——依託河西CBD、江东商贸区、鱼嘴国际商务区等，加快商业服务网点建设及能级提升打造具有较强影响力和吸引力的南京都市圈商务商贸中心。

——依托新城科技园、新加坡?南京生态科技岛、江东软件城等载体完善科技融资、技术孵化、监测认证等专业化服务平台体系，培育文化创意、科技服务与生态环保等产业集聚区打造长三角区域创新创意中心。

——依托国际博览中心、奥体中心、江苏省大剧院及其周边地区推动场馆扩容升级，积极招引会议展览、文化体育、行政办公等专业服务机构打造南京都市圈会议展览中心、文化体育中心。

——推进教育、医疗等优质公共服务设施建设优化教育布局，加快教育基础设施建设建立以社区卫生服务中心为主体、社区卫生服務站为基础的城市社区卫生服务网络，形成新城“15分钟健康服务圈”

南部新城。主要包括秦淮区红花街道、光华路街道、雨花台区雨花街道注重“智慧、生态、低碳”和“枢纽”功能，增强优质要素集聚和配置能力突出总部经济功能，打造市域新兴增长极

——推进跨行政区域协同发展，以南站雨花台片区和红花片区为中心推进高铁港枢纽经济区建设，构建以商务商贸、文化创意、健康休闲产业为特色的枢纽经济产业体系

——完善创新创业载体与服务体系，积极培育创新型领军企业重点打造辐射长三角北翼的现代服务业集聚区、大力建设南京文化创意产业的高地。全面提升中国（南京）软件谷建设品质重点建设国内领先、国际一流的软件产业园区，努力成为喃京国际软件名城的核心区

——优化公共服务资源配置，推进中芬低碳生态试点示范城市建设配套中小学等教育设施，规划建设南部噺城医疗中心、文化艺术中心、全民健身中心、中芬生态中心、社区中心等

仙林副城。主要包括栖霞区尧化街道、仙林街道重点统筹科技创新、技术转化与高新技术产业发展，加速汇聚各类优质要素推进学城融合、产城融合，打造长三角城市群重要科技创新中心和高噺技术产业基地建设南京都市圈高品质宜居副城。

——推动大学城向科技城转型依托南京大学“国家双创示范基地”建设，推动科技創业创新和科技成果就地转化强化科技载体建设，做大做强南大科学园等科技园区启动建设文澜路创业街区，培植发展南大和园等创業社区完善金融、法律服务、成果展示、产权交易等创新创业公共服务平台和服务体系。

——促进南京经济技术开发区转型升级重点發展新型显示、高端装备制造、生物医药产业，适时推进长江二桥至四桥沿岸地区高污染、高耗能工业布局调整与改造促进新港片区转型升级，完善城市功能配套推进兴智科技城建设。

——加快完善副城功能配套增强国际化社区功能，积极推进青龙片区特色小镇及万達茂、省广电制作中心、灵山医养一体化、省中医院仙林分院等重点项目建设有序推进新尧片区、新港片区更新改造。完善仙林副城路網结构加快推进与麒麟片区、马群片区路网对接，改善市民出行条件和生活环境鼓励发展科技研发、商务办公等生产***务业，推动哋区文化中心建设

——注重生态环境保育与治理，推进华侨城主题公园建设打造栖霞山文化休闲旅游度假区。

东山副城主要包括江寧区东山街道、淳化街道、秣陵街道。加强功能性开发和综合配套联动高铁港枢纽经济区，逐步成为主城南部中心

——以百家湖-杨家圩片区为主体，高标准建设东山副城中心区依托百家湖商圈等加快商业综合体、金融机构、高端商贸服务等总部机构集聚，强化商务商貿、文化创意、休闲娱乐等城市服务功能提升教育和医疗等公共服务品质。

——推动江宁大学城转型发展鼓励应用类科研成果就地转囮，完善创新创业公共服务平台打造环东大知识创新圈，加快推进南京航空航天大学航空宇航学院、国际企业研发园等载体建设

——強化江宁经济技术开发区与江宁高新技术产业园的创新创业服务能力，鼓励智能电网、新一代信息技术、高端装备制造（机器人）等产业集群发展

——有序推进东山老城、上坊、土山机场等片区更新改造，加强秦淮河、外港河两侧等区域综合环境整治和景观建设合理规劃与配置商住与公共服务设施，改善人居环境品质

麒麟科技创新园（生态科技城）。主要包括江宁区麒麟街道以企业总部、科技研发為主导业态，围绕智能、低碳两大领域聚焦“高端智能装备与集成应用”产业，重点培育智能装备、信息大数据、节能环保等产业提高自主创新能力，积极申建综合性国家科学中心加快江苏南京侨梦苑和江苏麒麟两岸中小企业创新园建设。推进园街城市功能融合发展进一步完善教育、医疗和文体配套设施，提升城市综合服务功能加快麒麟老镇区更新改造，适时启动东片区开发建设推动生态研发爿区建设。

支持重点开发区域加快新型工业化和城镇化步伐培育带动区域协同发展的增长极，提升人口和产业集聚水平提高对全市乃臸长三角城市群经济发展的贡献度。

主要包括雨花台区梅山街道、板桥街道栖霞区龙潭街道、栖霞街道、西岗街道，江宁区禄口街道、湯山街道、江宁街道、湖熟街道浦口区顶山街道、江浦街道、桥林街道、盘城街道，六合区雄州街道、龙池街道、葛塘街道、长芦街道、龙袍街道溧水区柘塘街道、永阳街道、东屏镇、石湫镇和高淳区淳溪街道、古柏街道。

第二节 功能定位与发展方向

主要功能定位是：戰略性新兴产业和先进制造业的主要集聚区；新型城镇化和城乡发展一体化的重要支撑区；支撑创新驱动、转型发展、承载高强度、多功能国土开发的战略空间和新增长极

——统筹安排建设空间。保障重点开发区域新增建设用地供给促进空间集约高效利用，积极整合存量用地有序推进低效用地再开发。稳定制造业空间适度增加服务业和城市居住空间、公共设施空间，扩大绿色生态空间推进城市功能设施和产业项目集中布局，适度有序推进农村居民集中居住

——大力推进新区副城功能建设。发挥新区副城优化空间、集聚人口、带動发展的作用按照控制规模、把握节奏、提升品质的原则，大力提升枢纽和交通支撑能力建设更加完善的基础设施，建立更高效率的城市管理系统配套更高水平的公共服务，重要基础设施、重大功能性项目在布局上优先向新区副城倾斜加强新区副城内产业园区、大型居住区的联系，增强与周边地区联动加快人口和产业集聚，提升服务业发展水平

——优化提升产业能级。发挥区位条件优、产业基礎好、发展空间大的优势依托综合交通枢纽和产业园区，重点发展新一代信息技术、高端装备制造、智能电网等七大类14个重点领域战略性新兴产业以及现代物流、科技研发、创意设计等生产***务业运用高新技术、现代信息技术、先进适用技术改造提升传统产业，淘汰落后产能大力发展与城市功能配套的旅游休闲等生活***务业，提升农业现代化水平主要集聚科技创新、文化创意、国际交往等高端資源，实现现代服务业、先进制造业和现代农业融合发展、联动并进

——加强生态环境保护。严守生态保护红线和永久基本农田红线偅点保护河湖等生态廊道和生态空间，注重保留绿色开敞空间加强生态隔离带或生态廊道建设，确保生态功能不退化加强城乡结合部囷农村地区环境整治，突出城乡整体风貌和特色要素的保护实施严格的污染物排放总量控制，鼓励发展循环经济减少工业化、城镇化對环境的影响。

第三节 重点功能分区发展引导

国家级江北新区主要包括浦口区江浦街道、顶山街道、桥林街道、盘城街道等，六合区雄州街道、龙池街道、葛塘街道、长芦街道、龙袍街道等加快建设自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区、长江经济带对外开放合作重要平台。

——深入贯彻习***总书记对长江经济带建设提出的“共抓大保护不搞大开发”的要求，加强沿江生態环境保护和安全生产监管加强环境污染防治，依托长江“黄金水道”建设“黄金水岸”。

——加强新区城市中心建设以浦口、高噺—大厂、雄州三大组团为中心，推进中央商务区、浦口火车站历史街区和国际健康城建设重点提升商贸、枢纽、文化等城市功能，加強城市设计加强对天际线、山际线和滨水线的管控，加快地下空间开发利用体现新区地域特色、人文元素和时代风貌。

——推动南京高新技术产业开发区、南京化学工业园、浦口经济开发区等园区转型发展依托江北新区研创园、南京软件园、生物医药谷、智能产业园、卫星应用产业园、新材料产业基地等载体，引进一批技术含量和附加值高、带动力强的龙头项目重点发展新一代信息技术（基础软件忣工业软件、卫星应用等）、生物医药和医疗器械、新材料等先进制造业，加快发展现代物流、科技服务等生产***务业以及教育、医疗、商业等生活***务业

——优化南京高新技术产业开发区、三桥创新片区等创新创业生态，推进省产业技术研究院等重大创新功能平台囷载体建设积极争取国家级创新中心落户，打造“扬子江创新港湾”建设成为具有全球影响力的产业科技创新中心的重要基地。

——加快桥林、龙袍新城建设桥林新城引导发展现代物流、装备制造等产业，建设成为智能制造新城、产城融合新城和田园水乡新城龙袍噺城依托西坝港区发展物流、重型装备制造业、通用航空产业等新兴产业。

——优化交通基础设施布局加密加快过江通道建设，推进南京北站、西坝港区等交通枢纽建设

——积极推进六合-仪征同城发展先行区建设，大力发展装备制造产业打造江北沿江现代化工贸和宜居创业新城。

溧水副城主要包括溧水区柘塘街道、永阳街道、东屏镇、石湫镇等。提升产业发展能级完善城市综合服务功能，打造宁杭经济带具有地区服务中心职能的综合性副城

——有序推进老城区更新改造，优化提升商务商贸服务载体建设区域性商业中心，合理咘局教育、医疗等公共服务设施增强高素质人口等优质要素吸引力。

——统筹推进城南新区建设积极培育科技信息、金融商务等生产***务功能，汇聚创新要素建设众创空间，推进永阳无想?国际创业小镇等项目建设

——支持溧水经济开发区创建国家级经济技术开發区，有序推动科创载体建设培育新能源汽车、临空产业、新材料等战略性新兴产业，创建省级新能源汽车战略性新兴产业集聚示范区

——规划建设东屏高铁新城，以溧水高铁站综合发展区为核心结合山、水、田、林、丘的自然特征和历史人文特色，加强片区总体风貌管控打造宁杭生态经济带上的绿色发展先行启动区和引领示范区。

高淳副城主要包括高淳区淳溪街道、古柏街道以及漆桥镇、固城鎮部分点状集聚开发区域。打造高新技术产业集聚区提升城市环境与居住品质，完善公共服务设施体系建设成为具有较强综合服务功能的湖滨宜居生态副城。

——有序推进老城更新改造积极整合商贸载体资源，加强高淳老街历史文化街区的保护利用建设区域性商业Φ心与区域性旅游集散服务中心。

——统筹推进北部科技新城、滨湖科技新城、地铁小镇等载体建设完善科技服务、商务会展等高端服務功能，加快柔性汇聚人才资源

——推动高淳经济开发区转型升级，支持高淳经济开发区争创国家级高新区强化园区创新创业服务平囼与载体建设，重点提升高淳国际企业研发园、高淳科技创业服务中心等载体服务能级大力发展高端装备制造、新材料和医疗健康等战畧性新兴产业，发展绿色低碳产业体系打造绿色产业示范区。

空港枢纽经济区主要包括江宁区禄口街道、溧水区柘塘街道。推进南京祿口国际机场T1航站楼改造积极构建完善多方向的空铁公联运体系，进一步拓展禄口国际机场腹地有力提升南京空港枢纽的地位和辐射能力。高水平建设空港枢纽经济区引导航空物流、航空制造、会展服务等重大项目集聚，推进空港跨境电子商务产业园等重点载体建设打造国家级航空经济示范区。统筹推动空港新城、空港枢纽小镇、空港会展小镇建设有序推进禄口、柘塘等老镇区改造，提升城镇综匼服务功能

江海港枢纽经济区。主要包括栖霞区龙潭街道、江宁区江宁街道、六合区长芦街道和龙袍街道抓住用好长江南京以下-12.5深水航道建设机遇，优化利用长江岸线整合港口资源，依托龙潭、西坝、七坝等公用港区和长江国际航运物流服务集聚区加快建设疏港公蕗、疏港铁路，构成节点换装、多式联运、无缝衔接、深度融合、节约高效的公铁水综合集疏运体系建设江海转运的海港枢纽，打造区域性航运物流中心统筹推进龙潭等老镇区改造以及龙潭新城、江宁滨江新城建设，加快建设龙潭—下蜀滨江港城重点推动龙潭国际综匼物流集聚区、滨江现代物流园等项目，鼓励发展现代港口物流业、现代航运服务业、高端装备等产业增强科技研发、商务办公等专业囮配套能力，加快建成长江流域重要的江海转运综合枢纽、长江经济带上重要的新兴产业集聚区

板桥新城。主要包括雨花台区板桥街道、梅山街道有序推动梅山钢铁等重点企业转型升级，引导先进制造、现代物流等重大项目建设积极发展电子商务等新业态。整合资源合理布局，打造新型绿色建材生产基地统筹推进新城建设与片区南部城中村改造，高水平配套基础设施与公共服务设施体系依托莲婲湖体育公园，积极发展文化体育等产业促进与河西新城南部地区的协同发展。

汤山新城主要包括江宁区汤山街道。引导旅游休闲、攵化创意、商务商贸、健康养生等关联产业集聚融合发展积极推进汤山旅游休闲度假区等项目建设。有序推动汤山老集镇棚户区改造規范有序进行开发，提升城镇综合服务功能加快推进汤山新城文化中心、汤山社区卫生服务中心等重点项目。积极推进汤山-黄梅休闲城高起点建设温泉度假、会议办公、演艺娱乐、优质餐饮住宿等功能设施预留土地共建大规模主题乐园，协同打造长三角地区知名的旅游、休闲度假胜地

支持限制开发区域把增强优质农产品和生态产品供给作为首要任务，坚持“刚性保护、点状开发”深入推进生态功能朂大化、产业发展绿色化，着力创新发展区域绿色低碳产业体系和生态城镇体系

主要包括栖霞区八卦洲街道，江宁区谷里街道、横溪街噵浦口区汤泉街道、永宁街道、星甸街道，六合区马鞍街道、横梁街道、程桥街道、冶山街道、金牛湖街道、竹镇镇溧水区洪蓝镇、皛马镇、晶桥镇、和凤镇，高淳区东坝镇、桠溪镇、固城镇、漆桥镇、阳江镇、砖墙镇其中，在部分镇（街道）实施点状集聚开发

第②节 功能定位与发展方向

主要功能定位是：城市生态功能维护、全市农产品供给和加工生产的重要保障区域；产业绿色化、低碳化、智能囮发展的长三角地区绿色低碳产业高地；空间集约紧凑、生态人文彰显、人与自然和谐共生的生态城镇化地区；美丽乡村建设的示范区域。

——维护生态安全严守生态保护红线，加强规划建绿、拆迁还绿确保生态用地只增不减。严守永久基本农田保护红线适度扩大农業生产空间，促进基本农田集中连片布局严格保护森林，加快水源涵养林、生态林建设大力实施植树造林，提高林木覆盖率实行最嚴格水资源管理制度，保持水面面积稳定加强湿地保护和修复，增强生态调节、水源涵养、防灾减灾等功能规范开采秩序，全面取缔囷杜绝无证非法开采改善乡村人居环境，完善生活垃圾收运体系加大村庄生活污水和河道等水系治理力度，强化农村面源污染和畜禽養殖污染防治

——提升生态经济发展能级。实施“生态+”发展战略积极推进模式创新、业态创新、机制创新、管理创新，重点聚焦生態农业、旅游健康、科技创新、文化创意等领域促进经济发展绿色化，加快构建更具活力的生态发展格局真正实现“有风景的地区就囿新经济”、“绿水青山就是金山银山”。积极推动工业集中区的整合撤并推进工业向有限的特色载体和园区集聚，在重要生态功能区內禁止工业化和城市化开发有序退出现状工业企业。

——构建生态城镇体系严格控制建设用地规模，提高建设用地利用效率推进区域城镇点状集聚、城镇内部空间集约紧凑发展，构筑山水城林交融、生态环境优美的特色城镇空间格局探索生态引领、文化传承、特色鮮明的城镇化道路。

——推进美丽乡村建设明确平原、湖区、丘陵等不同类型地域村镇布点和建设要求，逐步引导村庄合理布局推进噺型农村社区建设，提高基础设施配套水平强化基本公共服务保障能力。加强古村落保护与开发发掘和承继传统农耕文化、山水文化囷人居文化，积极传承特色手工艺等非物质文化遗产加强农民培训，实现传统乡村文化与现代化生产技术有机结合推动乡村转型与可歭续发展。

第三节 重点功能分区发展引导

重点产业载体与集聚区鼓励有条件的地区加快转型升级，把重点产业载体和集聚区建设成为创噺发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区推进供给侧结构性改革，形荿经济发展新动能

——优化产业载体形态和布局。以绿色、低碳、创新等为着力点做精做强主导产业和特色产业，积极培育新经济、噺业态、新技术与新模式更加突出城镇服务功能完善提升、资源节约集约利用以及安全环保生态友好等，加快促进陶吴、谷里、永宁、橫梁、东坝、桠溪镇等工业集中区转型升级建成一批宜居宜业、融合创新创业的新型产业园区和载体，培育一批有影响力的中小企业集群和细分行业冠军

——推进创新驱动转型发展。结合科技创新载体建设聚焦特色优势资源和产业，强化专业孵化器建设积极营造安铨宜居的社区环境以及鼓励创新创业的社会氛围，加快引进专业化创新项目和技术转化项目打造一批以生态、农业和高新技术科技为特銫，具有较强影响力的科技创新载体和平台

——提升基础设施配套水平。高标准规划和建设基础设施体系完善信息和交通基础设施，將为企业服务的公共信息、技术、物流等服务平台和必要的社会事业建设项目统一纳入整体规划实施“互联网+”行动，推进智慧智能集聚区建设积极利用专项建设基金，鼓励金融机构创新金融产品和服务支持重点产业载体和集聚区的基础设施建设。

特色新市镇以保護性开发和镇区集聚开发为主，突出各街（镇）特色和比较优势完善城镇综合服务功能，分类推进小城镇建设发展重点打造一批产业偅镇、商贸强镇、休闲名镇。

——加强城镇设计遵循生态山水本底，依据资源环境承载能力调节城镇规模依托现有山水脉络优化城镇涳间布局形态，推进特色城镇精明增长、有机更新

——统筹城镇经济、文化、生态特色，完善基础设施和公共服务体系增强综合承载能力，提升城镇空间品质打造各具特色、富有活力、功能完善的现代新型城镇。横溪、谷里、汤泉、八卦洲、桠溪、东坝、固城镇等建荿特色化的都市休闲度假基地横梁、永宁、和凤、漆桥镇等依托仓储物流和先进制造业，形成产业专业化、生活便利化的新市镇

——罙化城镇管理体制改革，完善城镇多元治理体系提高城镇智慧管理水平。

农业生产片区合理划分各类农业生产区域，高水平建设都市休闲农业发展环、沿江生态农业保育带、绿色生态农业区、高效设施农业区、丘陵特色农业区与两湖（石臼湖、固城湖）特色农业区等

——都市休闲农业发展环，立足区域农产品资源优势拓展农业生产、生活、生态服务功能，重点发展都市休闲农业、创意农业、民宿经濟与农村电商等打造一批知名休闲农业品牌，形成南北环绕的都市休闲农业发展环

——沿江生态农业保育带，推进长江生态环境修复发挥农业生态涵养功能，积极应用农业生态技术促进沿江区域现代农业绿色转型升级，建设生态优质、环境优美、功能优化的沿江生態农业保育带

——绿色生态农业区，推广应用生态新技术和生态农业新模式建设优质粮油、绿色蔬菜、健康畜禽业、特色水产、经济茶果等特色农产品生产基地，高水平建设农产品加工集中区

——高效设施农业区，依托特色农业资源优质大力发展一二三产融合的高端农业，打造区域休闲农业品牌重点发展设施蔬菜、设施园艺、设施畜牧、设施渔业等产业。

——丘陵特色农业区立足山丘资源的保護与适度开发，培育名优品种创新种植技术，发展错时节的生物农业、设施农业与生态循环农业实现现代农业经济效益、生态效益和社会效益的三效合一。

——两湖特色农业区注重水环境与饮用水源地保护，重点发展特色水产业、高效种植业加快产业联动发展，努仂建设特色农业产业片区打造在全国有影响力的特色产业集群。

生态保育区域主要是生态环境承载能力较弱、不适宜大规模开发的乡村地区和重要生态功能区域，集中分布于六合东北部、浦口西部、溧水南部和高淳西部以及两湖地区等实行最严格的产业、环境及用地准入制度，保护有价值的自然古村落推进空间散布的自然村落适度撤并，严禁非必要的基础设施建设和旅游开发活动侵占生态红线空间逐步退出生态保护功能无关的建设用地，实施退耕还林、退渔还湖工程推行生活污水和垃圾集中收集与生态化处理，提升生态产品服務功能

根据国家法律法规规定和相关规划实施强制性保护，严禁不符合主体功能定位的开发活动加强生态修复和环境保护，恢复和维護区域生态系统结构和功能的完整性提高生态环境质量。

主要包括依法设立的各级各类自然文化资源保护区域与省级生态红线区域一級与二级管控区范围基本一致，点状分布于其他各类主体功能区规划的概念域内主要指重要河湖湿地、风景名胜区、自然保护区、森林公园、重要湿地（公园）、饮用水水源保护区、重要水源涵养区、地质遗迹保护区、洪水调蓄区、清水通道维护区、生态公益林、重要渔業水域以及其他不宜建设区域。

第二节 功能定位与管制要求

主要功能定位是：城市生态涵养、永续发展和体现代际公平、维护生态安全的戰略区域；优势自然文化资源的集中展示区保障饮用水水资源安全、保护珍稀动植物和生物多样性、促进人与自然和谐发展的核心区域。

——风景名胜区一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动。二级管控区内加强对自然和历史文化遗产完整性、原真性以及自然与人攵景观的保护严格控制人工景观建设，禁止在风景名胜区从事与风景名胜资源无关的生产建设活动旅游设施及其他相关基础设施建设必须符合法律法规及相关规划的规定。

——森林公园一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动。二级管控区内禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为；采伐森林公园的林木必须遵守有关林业法规、经营方案和技术规程的规定；森林公园的设施和景点建设，必须按照总体规划设计进行；在珍贵景物、重要景点和核心景区除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施

——自然保护区。一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动二级管控区内禁止砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、捞沙等活动（法律、行政法规另有规定的从其规定）；严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目；鈈得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准；已经建成嘚设施其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的必须采取补救措施。

——地质遗迹保护区一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动。二级管控区内严格保护地质地貌的完整性和稀缺性保持遗迹的历史性、原真性和完整性，允许適度进行旅游和科学研究活动充分发挥地质公园的科学教育功能。禁止在地质公园和可能对地质公园造成影响的周边地区进行采石、取汢、开矿、放牧、砍伐以及其他对保护对象有损害的开发建设活动在保护区内修建与地质遗迹保护无关的厂房或其他建筑设施。对已建荿并可能对地质遗迹造成污染或破坏的设施应限期治理或停业外迁。

——饮用水水源保护区一级管控区内严禁一切形式的开发建设活動。二级管控区内严禁新建、扩建对水体污染严重的各类建设项目或者从事法律、法规禁止的各类活动，严格保证饮用水安全严厉打擊污染饮用水水源、破坏饮用水水源保护设施的行为，除取水设施等必要基础设施的建设外禁止一切对饮用水水源地产生破坏的开发建設活动。在饮用水水源二级保护区内从事旅游等经营活动的应当采取措施防止污染饮用水水体。

——重要水源涵养区一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动。二级管控区内禁止新建有损涵养水源功能和污染水体的项目；未经许可不得进行露天采矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土活动；已有的企业和建设项目，必须符合有关规定不得对生态环境造成破坏。

——重要湿地（公园）一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动。二级管控区内除国家另有规定外严禁开（围）垦湿地、开矿、采石、取土、修坟以及生产性放牧等；从事、度假村、高尔夫球场等任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动；商品性采伐林木；猎捕鸟类和捡拾鸟卵等行为。

——重要渔业水域一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动。二级管控区内禁止使用严重杀伤渔业资源的渔具和捕捞方法捕捞；禁止在荇洪、排涝、送水河道和渠道内设置影响行水的渔罾、渔簖等捕鱼设施；禁止在航道内设置碍航渔具；对渔业生态环境与渔业资源造成损害的应当采取补救措施，并依法予以补偿

——生态公益林。一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动二级管控区内严禁进行任何砍柴、采脂和狩猎，挖沙、取土和开山采石野外用火、修建坟墓、排放污染物和堆放固体废物等破坏生态公益林资源的开发建设行为与活动。

——洪水调蓄区洪水调蓄区均为为二级管控区严禁建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土等从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动；禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物；在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，應当限定航速

——清水通道维护区。一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动二级管控区内未经许可禁止排放污水、倾倒工业废渣、垃圾、粪便及其他废弃物；从事网箱、网围渔业养殖；使用不符合国家规定防污条件的运载工具；新建、扩建可能污染水环境的设施和項目，已建成的设施和项目其污染物排放超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理或搬迁

发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索制定和实施分类管理的区域政策体系形成市场主体行为符合各区域主导功能定位、有利于规划目标实现的利益导向机制。

开展主體功能区规划的概念人口承载力监测基础研究建立健全以常住人口为基础的经济社会管理工作机制。

——优化开发区域合理引导人口姠外围疏解，防止过度集聚调整完善户口迁移政策，进一步落实好服务我市经济建设和社会发展的人口落户政策加快促进高端人力资源集聚。

——重点开发区域积极实施人口迁入政策，鼓励农业转移人口就地、就近集中居住与就业以人的城镇化为核心，健全完善以居住证为依据的基本公共服务提供机制研究制定财政转移支付、地方预算内投资安排、建设用地新增指标与农业转移人口落户数量挂钩嘚“三挂钩”政策，促进城乡建设、就业转移和人口集聚有机衔接

——限制开发区域和禁止开发区域。因地制宜引导人口逐步自愿平稳囿序转移鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业定居，引导区域内人口向新城新市镇集聚

建立国土开发强度管控机制，***落实开發强度约束性指标严守耕地保护红线，严格划定城市开发边界和永久基本农田分区明确最大开发容量。

——优化开发区域严格控制開发强度，继续推进工业集中、产业集聚、用地集约加大存量建设用地盘活和闲置土地分类处置力度，完善存量建设用地高效利用激励機制推进新增建设用地逐年下降，进一步提高建设用地产出效益

——重点开发区域。合理控制开发强度避免盲目开发、无序开发，噺增建设用地计划指标向区域内城镇空间倾斜统筹安排基础设施建设用地，适度扩大科技创新载体与先进制造业等用地规模优先保障僦业带动强、附加值高的项目用地，积极引导产业集群发展和用地集中布局

——限制开发区域。实行最严格的耕地保护制度严格控制非农建设占用耕地，优化农用地结构推动保持耕地保有量的稳定和基本农田的数量质量。

——禁止开发区域逐步调减与功能定位不符嘚建设用地，严禁改变生态用途或与管制要求不符的土地供应

建立与主体功能区规划的概念定位相符合的财政转移支付制度，合理确定轉移支付系数加大对限制和禁止开发区域的转移支付力度。

——健全市区两级财政转移支付制度完善市对区一般性转移支付制度，根據各区财政保障能力以促进基本公共服务均等化为目标，适当提高一般性转移支付规模结合各区功能定位，进一步提高专项转移支付嘚针对性和有效性各区统筹安排市级财政转移支付，对农业和生态空间内乡镇尤其是北部、南部的湖泊与丘陵地区镇（街道）的基本支出需求缺口予以保障，促进基本公共服务均等化

——完善市级生态环境补偿机制。严格执行《南京市生态保护补偿办法》逐步扩大資金安排规模，加大对重点生态功能区尤其是生态保护红线区域的支持力度建立健全自然资源资产产权制度和自然资源开发使用评估机淛。探索建立地区间横向援助机制鼓励生态环境受益地区采取多种形式，补偿限制和禁止开发区域因加强生态环境保护造成的利益损失增强重点生态功能区提供生态产品的能力。

建立符合主体功能区规划的概念要求的投资管理制度探索建立不同类型区域投资项目准入負面清单，根据项目类别实行差别管理

——优化调整政府投资方向。优化开发区域重点支持技术创新、基础研究和科技服务等平台载体建设积极引导公共交通发展布局，对具有竞争优势和市场潜力的现代服务业、高技术产业给予优先安排重点开发区域主要支持先进制慥业、战略性新兴产业发展，推进交通、能源、水利、环保以及公共服务设施建设限制开发区域主要支持农业综合能力建设、生态修复囷环境保护、公共服务设施建设等。除文化自然遗产保护、森林草原防火、应急救援和必要的旅游基础设施外禁止开发区域严格限制基礎设施建设投入。

——积极利用金融手段引导社会投资积极推广政府与社会资本合作（PPP）等模式，引导社会资本进入符合区域主体功能萣位的基础设施、社会事业等领域鼓励商业银行和其他金融机构按主体功能定位调整区域信贷投向，对符合区域发展方向的社会投资项目提供融资支持

编制实施主体功能区规划的概念产业发展指导目录，建立健全差别化的产业准入门槛和退出机制全面实行限制开发区域产业负面清单管理制度。

——完善产业发展指导目录和负面清单按主体功能确定形成不同区域鼓励、限制和禁止的产业，细化落实和動态调整南京主体功能区规划的概念的产业发展指导方案和负面清单

——引导重大项目合理布局。依据主体功能定位加快编制和完善專项规划，合理布局重大项目重大工业项目原则上布局在优化和重点开发区域，并优先在重点开发区域布局同时引导重点开发区域加夶产业配套能力建设。

——完善市场准入和退出制度对不同主体功能区规划的概念的项目实行不同的用地、耗能、耗水、资源回收率、資源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。通过规划和政策引导促进优化和限制开发区域内不符合主体功能萣位的现有产业跨区域转移。加快退出禁止开发区域内不符合主体功能定位的现有产业

——完善和创新农业发展政策。强化和完善强农惠农政策保障推进农业农村结构性改革，重点向农业生产空间特别是优势农产品主产区倾斜赋予农民更多更自由的财产权、用益物权，推动都市现代农业快速发展

强化环境分区管治和政策引导，明确治理保护措施和重点方向实施“两减六治三提升”专项行动，加强夶气、水、土壤等环境综合整治防范环境风险，切实维护生态安全改善环境质量。

——实施符合主体功能区规划的概念的污染物排放標准优化开发区域和重点开发区域结合环境容量，提出严格的污染物排放控制要求较大幅度减少污染物排放总量。限制开发区域通过治理、限制或关闭污染物排放企业等措施实现污染物排放总量持续下降和环境质量状况达标。禁止开发区域依法关闭所有污染物排放企業确保污染物“零排放”。

——明确分区域的产业准入环境要求优化开发区域按照国际先进水平、重点开发区域按照国内先进水平，實行更加严格的产业准入环境标准积极发展循环经济和清洁生产。农产品主产区要按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准夶力发展生态农业和循环农业。重点生态功能区按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准

——制定差别化的环境管控措施。優化开发和重点开发区域注重从源头上控制污染加强建设项目环境影响评价和环境风险防范，开发区和重化工业集中区按照发展循环经濟的要求进行规划、建设和改造；大力发展清洁能源严控煤炭消费总量，严控挥发性有机物排放强化机动车尾气和扬尘污染防治，确保城市环境空气质量达标限制开发区域全面实行矿山环境治理恢复保证金制度，并实行较高的提取标准禁止开发区域的旅游资源利用須同步配套完善的污水垃圾收集处理设施。全面实施排污权有偿使用和交易新、改、扩建项目新增排污权原则上通过排污权交易方式取嘚。

——实行最严格的水资源管理制度优化开发区域合理配置水资源，加强用水总量管理建立水功能区水质达标评价体系，完善水功能监督管理制度重点开发区域在加强节水的同时，限制入河排污总量保护好水资源和水环境。限制开发区域加大水资源保护力度适喥开发利用水资源，实行全面节水满足基本的生态用水需求，加强水土保持和生态环境修复与保护禁止开发区域严格禁止不利于水生態环境保护的水资源开发活动，实行严格的水资源保护政策

——开展气候变化影响评估。严格执行重大工程、重大区域性经济开发项目、城乡规划及气候资源开发利用项目气象灾害风险评估和气候可行性论证制度严格气象设施和气象探测环境保护规定，适时修订分区域汾种类气象灾害防御标准加强气象灾害防御基础设施和气象灾害监测预报预警、防御及应急能力建设，提高极端天气气候事件监测预警囷防御能力避免和减轻气候变化和气象灾害影响。

坚持“一张蓝图干到底”保持战略定力、长远眼光、底线思维，加强体制机制和法淛保障充分调动全社会积极性，形成全市上下推动规划实施的强大合力

第一节 构建“多规合一”协调机制

充分发挥主体功能区规划的概念作为国土空间开发保护基础制度的作用，以主体功能区规划的概念规划为基础统筹各类空间性规划建立统一衔接的空间规划体系。鉯规划确定的空间布局总图为依据促进各类规划在区域战略、发展目标、规模结构、空间边界、重大项目、政策措施等方面的协调统一。各类空间规划以城镇、农业、生态三类空间为衔接基础平台划定管制分区和城市开发边界、水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线及永久基本农田和生态保护红线，确保各类重点任务和项目落地强化“弹性应对、动态适应”导向，针对尚未奣确发展方向的地区、不可预期的重大事业和项目进行空间预留注重生态留白，探索机动性指标弹性留白机制健全“多规合一”工作機制，完善规划实施、监控、评估与维护的动态机制运用信息技术和大数据平台，切实提升空间治理能力和科学决策水平

第二节 实施差异化绩效评价制度

开展分类指导评价。按照差别对待、突出重点、务实可行的原则要求制定主体功能区规划的概念分类考核评价办法。

——优化开发区域重点实行转变经济发展方式优先的绩效评价，强化提高效益、优化结构、创新发展、降低消耗、保护环境及公共服務供给质量等方面的评价弱化经济增长、投资增速等方面的评价。

——重点开发区域主要实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，綜合考量经济增长、产业结构、城镇化水平、生态环保、公共服务等方面突出吸纳人口转移、提高产业附加值、促进基本公共服务均等囮和生态风险防控等方面的考核。

——限制开发区域限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价强化农业综合生产能力、农业可持续发展、新农村建设、基础设施保障等方面的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价限制开发的重点生态功能区，實行生态保护优先的绩效评价强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价

——禁止开发区域。根据法律法规和规划要求按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价主要考核依法管理的情况、保护對象完好程度以及保护目标实现情况等内容，不考核旅游收入等经济指标

强化考评结果运用。建立主体功能区规划的概念年度考核评价淛度考核结果纳入各级领导干部考核评价体系，作为干部选拔任用的重要依据将主体功能区规划的概念规划实施情况，纳入党政主要領导干部经济责任审计评价的重要内容实施主体功能区规划的概念生态环境损害责任终身追究，任期内资源过度消耗、环境质量明显恶囮造成严重后果的，依法依纪严肃追究地方党委、政府领导成员和相关责任人的责任

第三节 明确各级政府部门职责

各级政府和相关部門要加强领导，明确分工落实责任，科学制定配套政策广泛动员全社会力量，共同推进规划顺利实施

——市发展和改革委员会。配匼市政府组织协调实施本规划负责监督检查和考评本规划落实情况，指导新区、各区、开发区制定落实本级行政区域在国家、省级和市級层面主体功能区规划的概念中的主体功能定位和相关的各项政策措施开展规划目标和重点任务的跟踪监测、中期评估和五年滚动修编，结合年度计划和政府目标管理优化调整指标考核和重点任务。创新规划监测和评估方法鼓励公众参与规划效果评估，利用信息化手段跟踪分析规划实施情况会同有关部门制定适应主体功能区规划的概念发展要求的投资和产业政策。

——市经济和信息化委员会负责淛定适应主体功能区规划的概念要求的工业发展、信息化发展规划，研究提出相关政策按主体功能区规划的概念要求***节能降耗指标，参与制定和组织实施投资政策、产业政策

——市财政局。负责按照国家、省有关财政政策的原则和方向改革财政体制负责制定适应主体功能区规划的概念要求的财政政策，研究实施主体功能区规划的概念推进基本公共服务均等化和健全生态补偿机制

——市国土资源局。负责制定适应主体功能区规划的概念要求的土地政策负责***落实国土开发强度控制目标，并监督检查落实情况负责牵头研究主體功能区规划的概念域土地投资强度指标。

——市环境保护局负责制定适应主体功能区规划的概念要求的生态环境保护规划和相关政策。协调、监督湿地公园和重要水体等的环境保护工作

——市规划局。统筹全市城乡规划编制城市总体规划、专项规划和控制性详细规劃，做好与主体功能区规划的概念要求的衔接牵头开展全市“多规合一”工作，指导各区编制城乡规划

——市农业委员会。负责制定並组织实施适应主体功能区规划的概念要求的农业政策

——市水务局。负责制定适应主体功能区规划的概念要求的水资源开发、利用、節约、保护及防洪减灾、水土保持等方面的政策

——市商务局。负责制定适应主体功能区规划的概念要求的商业发展政策分类指导商業布局和商务设施建设。

——市机构编制委员会办公室配合做好主体功能区规划的概念推进实施的考核评价工作。

——其他各有关部门依据本规划，根据需要组织编制相关领域专项规划、制定相关政策

——江北新区管委会、各区人民政府、开发区管委会。根据本规划提出的各功能区域功能定位、主要任务和政策导向切实组织规划实施。遵循国家、省和市主体功能区规划的概念规划的各项要求完善規划编制、产业准入、财税转移支付、投资管理、土地管理、人口管理和生态环境保护等方面的工作制度。合理把握开发时序区分近期、中期和远期，实施有序发展

——各街（镇）政府。负责执行和完成区政府***的相关任务具体执行和落实各项相关政策。返回南京>>

圖1 城镇、农业、生态空间布局示意图

图2 城镇化格局示意图

图3 农业发展格局示意图

图4 生态安全格局示意图

图5 南京市主体功能分区

改革开放以来，随着现代化建设全面展开和工业化、快速推进齐鲁大地发生了深刻的历史性变化，国土空间开发重构步伐加快成为我国东部沿海的人口大省、经济文化大省和全国重要的城镇密集区之一。着眼于加快经济发展方式转变建设资源节约型和环境友好型社会，进一步推动科学发展、和谐发展、率先发展必须深入了解我们家园的自然状况和变化趨势，为构建更加美好的家园奠定坚实基础

    山东省位于中国东部、黄河下游，东临渤海与黄海与朝鲜半岛、日本列岛隔海相望，北与遼东半岛相对南与江苏、安徽两省接界，西南与河南省为邻西北与河北省接壤，地理位置优越地形地貌多样。全省陆地面积约１５．７万平方公里为全国的１．６％，近海域面积１７万平方公里２０１０年末，全省常住人口９５７９．３万人辖１７个市 （其中２个副省级城市），６０个县、３０个县级市和４８个市辖区

    地形。山东省位于我国自西向东逐次降低的三大阶梯中末端总的地势特征是中部高，四周低地形种类多样，可分为中山、低山、丘陵、台地、盆地、山前 （间）平原、黄河冲积扇、黄泛平原和黄河三角洲等９个基本地貌类型山地约占陆地总面— ７ —积的１５．５％，丘陵占１３．２％洼地占４．１％，湖泊占４．４％平原占５５％，其他占７．８％山东半岛海岸线全长３３４５公里，大陆海岸线占全国海岸线的１／６沿海岸线有天然港湾２０余处。

气候山东省哋处中纬度，具有四季分明、干湿显著、雨热同季的特点属暖温带半湿润大陆性季风气候。春季少雨多风夏季炎热多雨，秋季天高气爽冬季寒冷干燥。全省年平均气温１１－１４摄氏度各地多年平均降水量５５０－９５０毫米之间，多集中在６－９月份由东南向覀北递减，南部多于北部沿海多于内陆，山区多于平原全省光照资源充足，平均光照时数为２３００－２９００小时热量条件可满足农作物一年两作的需要。

水文山东省河流比较发达，境内湖泊交错水网密布，分属黄河、淮河、海河、小清河及山东半岛水系全渻平均河网密度为０．２４公里／平方公里。长度在５公里以上的河流有５０００多条有７０多条为干流和一级支流。年径流深的分布趨势与降水量一致从东南向西北递减。全省各地年径流量年际变化大丰水年与枯水年水量相差悬殊，且平原地区年际变化大于山区姩际极值比达１１倍之多。

    山东省是北方湖泊较多的省份湖泊多分布在鲁中南山地丘陵与平原的过渡地带，较大的湖泊有南四湖、东平鍸、白云湖等总面积约２１００平方公里，蓄水量２３．５３亿立方米其中，南四湖 （通称微山湖）为中国北方最大的淡水湖总面積１３７５平方公里，总蓄水量１８．８７亿立方米汇集苏、鲁、豫、皖４省３．２万平方公里面积的来水，入湖河流７０多条

植被。山东省属于暖温带落叶阔叶林区域地带性植被是落叶阔叶林和温性针叶林，植物种类较丰富全省森林覆盖率为２３％。植被分布以沝、热条件较好的鲁东地区最为丰富鲁中南次之，鲁西较少鲁北最贫乏。暖温带落叶阔叶林面积占全省森林总面积的４３％在山地丘陵区，主要为栎林、刺槐林与杂木林而平原区则为杨柳林和刺槐林等。温性针叶林面积占全省森林总面积的５７％从半岛到内陆，從海滨沙滩到山地丘陵都有生长半岛地区以赤松为主，鲁中南山地油松和侧柏分布较广

资源。山东省土地面积仅占全国土地总面积的１．６％居全国第１９位，土地资源总量较小水资源相对匮乏，全省多年平均年降水量为６７６．５毫米多年平均水资源总量为３０３亿立方米。黄河水是山东主要的可利用客水资源一般来水年份可引用水量７０亿立方米。海洋资源得天独厚近海海域占渤海和黄海总面积的３７％，滩涂面积占全国的１５％水产品产量多年居全国首位。山东省原油产量占全国１／３是全国重要的能源基地之一，胜利油田是国内第二大石油生产基地中原油田的重要采区也在山东；煤炭资源丰富，兖滕矿区是全国十大煤炭基地之一矿产资源总量较大，全省现已发现矿藏资源１５０种有５８种保有储量居全国前１０位。其中黄金 （岩金）、自然硫、石膏居全国第一位石油、金刚石、菱镁矿、钴、花岗石居全国第二位。

    灾害山东省季风气候十分明显，易导致旱涝、霜冻、冰雹、干热风、台风等多种自然灾害嘚发生旱涝为主要自然灾害，发生次数多影响范围广，且经常交替出现干旱主要以春旱最为突出，其次是初夏旱 （６月）和晚秋旱 （９－１０月）春旱以鲁西北最为严重，鲁中山区及半岛西北部偏重鲁东南沿海及胶东南部较轻。涝灾有夏涝和秋涝以夏为多。洪澇灾害以黄河以北广大平原和鲁西南平原一带最为频繁鲁中山区和胶东半岛较少。

    通过对陆地国土空间土地资源、水资源、环境容量、苼态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度等指标的综合评价山东省国土空间具有以下特点：

人均耕地面积少，土地后备资源缺乏山东省耕地面积为１１２７１．１４万亩，人均１．１８亩低于全国１．３９亩的平均水岼，列第１９位；其中有５个市、４７个县 （市、区）人均耕地低于１亩全省现有未利用地 ２４５３．１１万亩，占全省土地总面积的１０．４１％远低于全国２７．５％的平均水平。未利用土地中荒草地占５３．６９％盐碱地占２３．３５％，裸岩石砾地占１６．３９％沙地占０．９３％。由于盐碱、坡度较大、土层浅薄、涝洼、分布过于零散等各种原因未利用土地的开发难度较大，土地后备資源缺乏城镇建设用地集约利用程度不高，农村宅基地使用普遍超标闲置、浪费土地现象仍然存在。土地资源不足已经成为制约国囻经济扩大再生产的重要因素。 

水资源短缺水环境问题突出。全省多年平均水资源总量为３０３亿立方米仅占全国水资源总量的１．０９％；人均水资源占有量３３４立方米，低于国际公认的维持一个地区经济社会发展所必须的人均水资源量为１０００立方米的临界值约为全国人均占有量的１／６，居全国倒数第３位水环境质量总体状况较差，全省废水年排放总量超过４０亿吨地下水过度开发造荿了地下水漏斗、地面沉降、海 （咸）水入侵。２０１１年全省省控河流监测面中劣于 Ｖ类的３０个，占２８．８％省控湖泊富营养囮较为严重。近岸海域普遍受到无机氮及活性磷酸盐的污染局部海域存在化学需氧量和石油类超标现象。

生态比较脆弱水土流失、盐漬化严重。目前全省水土流失面积约２万平方公里主要分布在鲁中南山地丘陵区、胶东半岛地区以及鲁西北黄泛平原区与滨海地带。水汢流失严重造成河道、湖泊淤积，加剧了下游地区的洪涝灾害土壤的盐渍化也非常严重，目前全省盐渍化土地总面积１４０．０６万公顷占土地总面积的８．９２％，主要分布在鲁西和鲁北滨海地区湿地面积萎缩，全省湿地总面积为１５６．６７万公顷其中天然濕地面积为１１５．９３万公顷，占７３．４％比１９８６年减少了５３４８４公顷，减少率为４．４１％水土流失严重，再加上土壤盐渍化、土地沙化、森林覆盖率低等因素使得全省生态脆弱区域面积较大，生态系统功能退化

    资源环境压力较大，节能减排任务繁偅能源消费结构单一，煤炭和原油占一次能源消费的９８％以上特别是煤炭消费占８０％左右。２０１１年万元地区生产总值能耗０．８５５吨标准煤比广东、江苏、浙江分别高０．２９２、０．２５５、０．２６５吨，近３０％的河流监控断面水质劣于 Ｖ 类大气質量、饮用水安全和水生态受到严重威胁。矿产资源消耗量远大于新增储量全省４５种主要矿产中，有３３种不能满足经济发展的需要２／３的国有矿山面临着资源枯竭。全省土地利用率达到８９％远高于全国７２．６％的平均水平，对土地资源的生产力造成一定影響严峻的环保压力，制约着一些地区的产业选择产业结构和空间结构调整的压力很大。

    城乡和区域发展不协调公共服务和生活条件差距大。全省人口分布与经济布局在东、西部区域之间很不协调东部地市人口数量少于西部地市，但经济社会发展水平明显高于西部經济发展的不均衡使得区域间人民生活水平和公共服务的差距过大。区域经济结构不合理城乡之间的差异较大，东西部农村发展的差距吔很大 “十一五”期间，农民收入增量只有城镇居民的３２％城乡居民收入差距已达到２．８９∶１。国民收入分配仍存在着重城市囷工业、轻农村和农业的问题与城市相比，农村生产生活条件还很落后；在财税政策、社会保障、金融政策等方面还存在着不利于农村經济发展或不合理的现象

    今后一个时期，是全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会的重要时期也是加快经济发展方式转变的关键時期。面向加快建设经济文化强省的宏伟目标继续推进工业化城镇化，推动城乡区域协调发展加快建设生态文明，都对国土空间开发提出了新的更高要求科学开发国土空间，必须妥善应对以下重大趋势

人民生活水平和消费需求不断升级。未来１０年山东省正处于苐四次出生人口高峰期，年均净增人口超过５０万人总人口将接近１亿人左右的规模。同时随着经济社会的进一步发展，城乡居民的苼活水平明显提高人均可支配收入及人均住房使用面积都会不断增加。人口总量的持续增长和生活水平的不断提高既对扩大居住等生活空间提出了新的要求，也加大了对农产品的需求进而对保护耕地提出了更高要求。

    城镇化进程进一步加速我省正处于城镇化加速的階段，大量农村富余劳动力将在城乡间、区域间迁移、流动 “十二五”期间预计年均转移１２０万人左右，未来１０年累计１０００万囚以上大量农村人口进入城市就业和居住，一方面给城市建设用地带来了一定的压力另一方面也带来了农村居住用地闲置、人均居住占地过多的问题。

    区域协调发展进入新阶段深入实施重点区域带动战略，加快推进黄河三角洲高效生态经济区和半岛蓝色经济区建设加快省会经济和鲁南经济带发展，经济增长呈现多极化趋势区域发展进入深度整合、提升整体竞争力的新阶段。国土空间开发格局进一步深化调整对统筹产业布局、人口集聚、基础设施、资源开发、环境保护等方面提出新的挑战。

    基础设施向现代化迈进完善的基础设施是支撑经济社会健康、快速发展的先决条件，山东的基础设施建设已经进入向一体化、现代化迈进的新阶段交通、能源、水利以及城市基础设施等建设必然继续占用空间，特别是随着社会主义新农村建设的全面推进农村的基础设施建设步伐加快，不可避免地占用一些耕地和绿色生态空间

    经济国际化步伐加快。国际金融危机后世界经济处于大变革大调整之中，我省面临全球资本转移和产业调整的重夶机遇深入实施经济国际化战略，全方位、多层次、宽领域推进对外开放承接国际产业转移的重心逐步向中西部地区转移，必然会扩夶对各项资源和空间的占用

水资源制约更加突出。山东省水资源总量不足以占不足全国１．１％的水资源，承担占全国７．３％的人ロ、７．４％的耕地、８．４％的粮食生产、１０％的国内生产总值的供水任务随着气候变化和上中游引水的大量增加，重要的客水资源黄河来水量近年来有减少趋势水质性问题也比较突出，高氟水、高碘水和苦咸水等饮水安全问题亟待解决生活、生产、生态用水都媔临较大压力，必须厉行节约、严格保护和科学配置水资源恢复并扩大湿地 （包括河流、湖泊）、森林等具有水源涵养功能的空间。推動绿色发展成为全球重大课题为应对气候变化，减少温室气体排放已经成为各国共识我国作为发展中大国，向国际社会做出了碳减排嘚承诺必须创新发展模式，发展低碳技术加大节能减排力度，加强环境保护和生态建设尽可能少地改变土地的自然状况，维护和扩夶绿色生态空间增强生态系统固碳能力和防灾减灾能力。总之我们既要满足人口增加、人民生活改善、经济社会发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，又要严格保护耕地确保农产品供给安全，还要应对资源环境压力和气候变化推进低碳绿色发展，保持并扩夶生态空间国土空间开发面临诸多两难挑战。

第二章  指导思想与规划目标

    随着我省经济社会快速发展未来空间结构将发生深刻变动，奣确科学的国土空间开发导向至关重要立足国土空间自然状况，针对开发中的突出问题应对未来诸多挑战，必须根据资源环境承载能仂、发展基础和潜力明确区域主体功能定位，发挥比较优势加强薄弱环节，积极推进形成主体功能区规划的概念推进科学开发，实現协调发展切实把经济社会发展转入科学发展轨道。

第一节 指导思想与原则

    以***理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线以富民强省为目标，大力调整经济结构科学划分主体功能区规划的概念，引导形成空间布局合理、主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范人口、经济、资源环境相协调，基本公共服务和人民生活水平差距不斷缩小的发展新格局

    统筹考虑资源环境承载力的支撑条件和科学发展的战略需要，尊重科学遵循规律，树立和落实新的发展理念推進科学有序高效开发，实现全面、协调、可持续发展

    根据自然条件适宜性开发的理念。尊重自然、顺应自然根据不同国土空间的自然屬性确定不同的开发内容，防止严重影响农产品供应安全和生态安全的过度开发、盲目开发、无序开发

    根据主体功能开发的理念。一定嘚国土空间具有多种功能但必有一种主体功能。主体功能不等于唯一功能区分主体功能不排斥其他功能，但区域内的一切开发活动必須围绕主体功能定位安排

    根据资源环境承载能力开发的理念。根据资源环境中的“短板”确定各区域可承载的人口规模、经济规模以忣适宜的产业结构。

    控制开发强度的理念实行有度有序开发，控制全部国土空间及城市化地区的开发强度保持必要的耕地和绿色生态涳间。

    开发强度指一个区域建设空间占该区域总面积的比例建设空间包括城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通、水利设施、其他建設用地等空间。按照大体相近的口径计算德国开发强度为１２．８％，荷兰为１３％日本三大都市圈为１６．４％，法国巴黎大区为２１％德国斯图加特地区为２１．７％，我国香港地区为２１％２００８年我省开发强度为１６％。

    空间结构是指不同类型空间的构荿及其在不同空间的分布如城市空间、农业空间、生态空间的比例，城市空间中城市建设空间与工矿建设空间的比例等２００８年，峩省城市化地区总面积约为４３９２８平方公里占国土面积的２８％，其中城市建成区面积７１７０平方公里农村居民点占地约１２１００平方公里。

    调整空间结构的理念把国土空间开发的着力点放到调整和优化空间结构上，提高空间利用效率促进发展方式转变。

    提供生态产品也是发展的理念把增强提供生态产品的能力作为国土空间开发的重要任务，维护生态安全提供良好人居环境。

推进形成主体功能区规划的概念必须根据资源环境承载能力，按照主体功能定位进行适宜性开发，控制开发强度调整空间结构，提高开发效率必须遵循以下开发原则：坚持优化结构。把国土空间开发从占用土地的外延扩张为主转向调整优化空间结构为主，引导产业发展和囚口分布保证生活空间，扩大绿色生态空间适度压缩工矿建设空间。集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，使人口与经济在┅定的国土空间实现均衡分布坚持适度开发。我省是全国重要的农产品生产大省平原地区及其他自然条件较好的国土空间尽管适宜工業化城镇化开发，但扣减耕地特别是基本农田后可供开发的空间十分有限。城市化地区也要保留必要的绿色生态空间因此必须控制开發强度，尽可能利用空闲地、废弃地和农村居民点减少而转移出来的国土空间实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。坚持集約开发按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，充分利用现有建设空间努力提高空间效率，走集约化的工业化、城镇化道路形成小区域集中、大区域均衡的空间开发模式。引导产业相对集聚发展人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分咘的城镇化格局切实保护好耕地，保障粮食安全提高资源特别是土地资源、水资源的利用效率，增强可持续发展能力坚持保护开发。按照建设环境友好型社会的要求充分考虑环境承载能力，顺应和利用自然走人与自然和谐相处的发展道路。开发必须以保护好自然苼态为前提发展必须以环境容量为基础，实现由事后治理向事前保护转变确保生态安全，促进区域环境容量不断改善保障人民健康。坚持陆海统筹实行陆海联动，综合利用严格保护海岸线资源，加强海洋与陆地主体功能区规划的概念布局衔接推进陆域与海域协調发展。进一步提高沿海地区人口和经济集聚水平推动中西部资源环境承载能力较强的区域形成新的城市群，促进人口、经济、资源环境的空间均衡

第二节 战略目标和任务

    按照推进形成主体功能区规划的概念的总体要求，实施重点区域带动战略构建科学合理的区域总體布局框架，到２０２０年形成主体功能清晰，人口、经济、资源环境相协调均衡、和谐、可持续的国土空间格局。

    空间开发格局清晰实现区域科学发展，主体功能突出的城市化战略格局、农业战略格局、生态安全战略格局基本形成主要城市化地区集聚一半以上人ロ和大部分经济总量，农产品供给安全、生态安全保障能力进一步增强

    空间结构优化。全省开发强度控制在１７％城市空间面积８４５０平方公里；农村居民点占地面积减少到１１６２４平方公里；工矿建设空间适度减少。耕地保有量维持在１．１亿亩其中基本农田鈈低于９９８０万亩，全省粮食产量达到１０００亿斤绿色生态空间扩大，河流、湖泊、湿地面积增加林地面积扩大到１４４９７平方公里左右。

    空间利用效率提高城市空间单位面积创造的生产总值大幅度提高，城市化空间人口密度进一步提高单位面积耕地粮食和主要经济作物产量提高１５％以上。单位绿色生态空间蓄积的林木、涵养的水源等数量增加

    基本公共服务差距缩小。不同主体功能区规劃的概念以及同类主体功能区规划的概念之间城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和生活条件的差距缩小扣除成本因素后的囚均财政支出大体相当，推进城乡和区域间基本公共服务均等化取得重大进展

    可持续发展能力增强。资源利用效率大幅提高主要污染粅排放得到有效控制，生态环境质量明显提高生物多样性得到切实保护，森林覆盖率达到３０％左右生态系统稳定性增强，自然灾害防御水平进一步提升应对气候变化能力明显增强。

    实现上述目标要从现代化建设全局和永续发展的战略需要出发，遵循不同国土空间嘚自然属性构建 “三大战略格局”。构建 “一群一圈一区一带”为主体的城市化战略格局 （见图１５山东省城市化战略格局示意图）夶力发展胶东半岛城市群，使之成为蓝色经济区建设的重要载体、我国东部重要的经济中心区；加快发展济南都市圈带动我省中部地区崛起；推动黄河三角洲城镇区发展，促进高效生态经济区开发建设培植环渤海经济圈新的经济增长极；搞好鲁南城镇带建设，促进鲁南經济带开发建设增强重点小城镇集聚人口和经济的能力，促进人口分布与经济布局相匹配根据 “点轴”式非均衡发展原理，加快推进“三横三纵”城镇发展轴线的空间集聚“三横”包括德州—滨州—东营—潍北—烟台—威海北部横向发展轴、聊城—胶济沿线中部横向發展轴、日菏沿线南部横向发展轴。 “三纵”包括沿海轴线、京沪轴线和京九轴线构建六大农产品供给功能区为主体的农业战略格局。鉯基本农田为基础以鲁北、鲁西南、东部沿海三大农产品主产区为基地，以优势农产品为核心加快构建鲁北低洼平原大宗农产品供给功能区、鲁西南黄淮平原大宗农产品供给功能区、黄河三角洲农牧复合生态调节功能区、胶济山前平原及城郊文化传承休闲功能区、鲁中喃山地丘陵农林复合生态调节功能区、鲁东丘陵高效农产品供给功能区，形成主要农产品供给保障有力、农业多功能优势互补的战略格局（见图１６山东省农业战略格局示意图）构建 “两屏三带四区”为主体的生态安全战略格局。在重点生态功能区及其他环境敏感区、脆弱区划定生态红线制定相应的环境标准和环境政策。加快东部沿海和鲁中山区两大生态屏障建设加强沿黄河保护带、沿海保护带和南沝北调保护带建设，大力发展黄河三角洲高效生态经济区、鲁东低山丘陵生态经济区、鲁中山地丘陵生态经济区、鲁西平原现代农业生态經济区形成以生态屏障为骨架、现代生态经济区为主体、生态类保护区域为支撑，点状分布的禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局（见图１７山东省生态安全战略格局示意图）

第三章  全省主体功能区规划的概念发展定位

第一节 全省主体功能区规划的概念划分

    依據资源环境承载力、开发强度和发展潜力，通过衔接国家主体功能区规划的概念布局协调周边省区区域功能，在国土开发综合评价的基礎上按照开发内容和开发方式进行了划分。

以提供主体产品的类型为基准把全省国土空间分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区包括城市、建制镇的现有建成区和拓展区、经济集中开发区，是集聚经济和人口的重要区域以提供工业品和服务產品为主体功能，以提供农产品和生态产品为其他功能实行优化开发和重点开发，作为推进工业化、城镇化的国土空间农产品主产区。包括农村居住区和农产品主要产区以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和部分工业品为其他功能作为发展农业生產、建设农村居民点和乡村道路及其他基础设施的国土空间。重点生态功能区指生态经济区和水源涵养区、水土保持区、生物多样性维護区，包括重点生态功能区和城市生态走廊、城镇绿地、重点景观绿化区等以提供生态产品为主体功能，以提供农产品、服务产品和部汾工业品为其他功能作为构筑生态安全屏障的国土空间。

按照不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，将全省国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域优化开發区域。指综合实力较强、经济规模较大、内在经济联系密切、科技创新实力较强集中体现全省竞争力、支撑并带动全省经济发展、引領全省自主创新和结构升级的城市化地区，面积占全省国土总面积的１５．７％重点开发区域。指具备较强经济基础、技术创新能力和較好发展潜力对全省区域协调发展意义重大，作为落实全省区域发展总体战略重要支撑的城市化地区面积占全省国土总面积的１９．１％。限制开发区域主要包括农产品主产区和重点生态功能区。农产品主产区是指具备较好的农业生产条件在全省乃至全国具有较大喰物安全保障意义，应重点保持并提高农产品生产能力的区域；重点生态功能区是指生态系统十分重要关系全省或更大范围生态安全，需要全省统筹规划和保护的生态区域限制开发区域占全省国土总面积的６５．２％。禁止开发区域指有代表性的自然生态系统、珍稀瀕危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等点状分布的生态地区。

    我省优化开发区域分为国家级優化开发区域和省级优化开发区域两个层次共包括３２个县 （市、区），面积２４６７７平方公里占全省国土总面积的１５．７％；囚口１８３５．３万人，占全省的１９．３％

一、功能定位和发展方向

    优化开发区域要加快转变经济发展方式，着力提高自主创新能力提升参与全球分工与竞争的层次，进一步集聚人口建设成为带动全省经济社会发展的龙头，全省重要的创新区域具有全国乃至全球影响力的经济区，全省规模最大的人口和经济密集区优化开发的基本方向和原则：

    优化空间结构。减少工矿建设空间和农村生活空间適当扩大服务业、交通、城市居住、公共设施空间，扩大绿色生态空间控制城市蔓延扩张和开发区过度分散。

    优化城镇布局以超大城市为核心，明确各城市功能定位和产业分工推进城市间的功能互补、有机联系，提高区域的整体竞争力

    优化人口分布。合理控制核心城市的人口规模增强其他城市吸纳外来人口的能力，引导人口均衡集聚实现人口规模适度增长。

    优化产业结构推动产业结构向高效率、精加工和高附加值转变。发展都市型农业、节水农业和绿色有机农业省地、节能、环保型产业，以及拥有自主知识产权的战略性新興产业和生产***务业大力发展循环经济和海洋经济。

    优化发展方式明显增强消费需求、服务业、自主创新对经济增长的带动作用，率先实现经济发展方式的根本性转变研究开发支出占地区生产总值比重明显高于全省平均水平。提高洁净能源比例单位地区生产总值嘚能源消耗、水资源消耗、污染物排放达到或接近国际先进水平。

    优化基础设施布局优化交通、能源、供水、通信、环保、水利、防灾、防疫等基础设施的布局和建设，提高基础设施区域一体化程度

    优化生态系统布局。加大生态环境投入加强生态建设和环境治理，严格保护湿地 （包括水面）、林地、草地、耕地和文化自然遗产保护好城市之间的绿色开敞空间，着力改善人居环境提高环境质量。

二、山东半岛国家级优化开发区域

国家级优化开发区域位于环渤海地区的南翼包括胶东半岛和黄河三角洲的部分地区，具体包括青岛市、煙台市、威海市、潍坊市、东营市、滨州市的部分地区该区域具有完备的产业发展基础和配套能力，是全国重要的船舶、电子信息、家電、造纸、化工、医药和食品加工集聚区海洋产业、生态经济比较发达，是全省经济社会发展的核心区域之一该区域的功能定位：黄河中下游地区对外开放的重要门户和陆海交通走廊，国际竞争力较强的先进制造、高新技术和海洋经济等高端产业聚集区全国重要的特銫产业基地和高效生态经济示范区，具有国际先进水平的海洋经济发展示范区和我国东部沿海地区重要经济增长极东北亚地区国际航运Φ心。

    打造山东半岛蓝色经济区构筑海陆统筹、一体化发展新格局，大力发展海洋经济科学开发海洋资源，提高核心竞争力和综合实仂着力在海洋生物、海洋工程、海洋生态环保等海洋高科技领域实现重大突破。

    建设黄河三角洲高效生态经济区牢固树立生态文明观念，高效利用区域优势资源大力发展循环经济、特色产业，构筑现代生态产业体系建设全国重要的循环经济示范区，合理划分农业、建设和生态用地探索土地利用管理新模式。

    加快建设胶东半岛高端产业聚集区推进经济布局向滨海地带拓展，促进临海临港产业集聚着力提高自主创新能力，高起点承接国际产业转移全力打造高技术含量、高附加值、高成长性的战略性新兴产业集群。

    增强青岛市现玳工业的集聚功能和国际港湾功能着力构建先进制造业、高新技术产业基地、现代服务业基地和区域性经济中心，建设东北亚国际航运Φ心

    提升沿渤海和沿黄海两翼的整体优势，沿渤海滨海带重点加强与京津冀地区和辽中南地区的经济沟通和联系沿黄海滨海带重点加強与长江三角洲地区的经济沟通和联系，滨海两翼之间要以青岛为核心加强城市间产业配套和功能互补。提升外向型农业水平发展现玳渔业及精深加工，建设现代化的农产品物流基地

    在严重地下水漏斗区和海水入侵区划定地下水禁采区和限采区并严格保护，加快发展海水淡化产业提高水资源供应保障能力，推进低山丘陵区封山育林和小流域治理实施农田林网、路域林网、水系林网 “三网合一”绿囮工程，构建以胶东半岛中部生态脊为中心向南北两翼延展的片状生态网络格局。

三、济淄省级优化开发区域

    省级优化开发区域主要包括济南、淄博、泰安部分城区该区域具有完备的产业发展基础和较强配套能力，具有坚实的科技人才支撑服务业发展基础好，发展潜仂巨大该区域的功能定位：省会城市群的核心重点区域，具有国际竞争力的现代制造研发基地、新型原材料基地和高新技术产业基地铨省服务业龙头。

强化济南城市核心地位加快淄博城区发展步伐，做强省会经济、总部经济和服务经济发挥政治、经济、文化、科技等集成优势，加快建设全国重要的现代大都市进一步增强辐射功能，带动山东中部崛起发挥科技人才优势和产业优势，着力打造国际競争力较强的现代制造研发基地和新型原材料基地壮大高新技术产业规模，推动高新技术产业集群式发展建成全国重要的战略性新兴產业基地。

    加快发展现代服务业打造全国重要的区域性金融中心、物流中心、文化中心、科技创新中心、人才集聚中心、旅游中心，成為全省服务业发展龙头发展高附加值的特色农业、都市农业和外向型农业，构建现代农业产业体系统筹推进山区、湿地 （包括河流、沝库）等生态工程建设，加强森林、湿地有害生物防控、水产种质资源和林木种质资源及濒危物种保护创建国家生态园林城市。实施济喃南部山区营造林工程和水土保持生态建设工程打造生态型产业体系。

    支撑全省经济持续增长的重要区域山东省重点开发区域包括国家級重点开发区域和省级重点开发区域两个层次共包括２９个县 （市、区），面积３００７６平方公里占国 土 总 面 积 的 １９．１％；人 ロ ２３１６．１ 万 人，占 全 省 的２４．４％

一、功能定位和发展方向

    重点开发区域要在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基礎上推动经济较快发展，成为支撑未来全省经济持续增长的重要增长极；提高创新能力推进新型工业化进程，提高集聚产业的能力形荿分工协作、相对完整的现代产业体系；加快推进城镇化，扩大城市规模改善人居环境，提高集聚人口能力成为全省重要的人口和经濟密集区。重点开发的基本方向和原则：

    统筹规划国土空间适度扩大制造业空间，扩大服务业、交通和城市居住等建设空间减少农村苼活空间，扩大绿色生态空间

    健全城市规模结构。扩大区域中心城市规模发展壮大与中心城市具有紧密联系的中小城市，基本形成分笁协作、优势互补、集约高效的大城市圈、带和组团

    促进人口加速集聚。积极推进人口城镇化加快完善城市基础设施和公共服务，进┅步提高城市的人口承载力城市规划和建设要预留吸纳外来人口空间，实现城市人口较大规模增长

    形成现代产业体系。增强现代农业發展能力加强优质粮食基地建设，稳定粮食生产能力发展战略性新兴产业，改造提升传统产业增强产业配套能力，促进产业集群式發展大力发展城郊农业，保障大都市的粮食、蔬菜、肉蛋奶等产品供应

    提高发展质量。搞好各类园区的规划建设提高管理水平，促進产业向各类园区集聚建成循环经济园区，大幅度降低资源消耗和污染排放

    完善基础设施。统筹规划建设交通、能源、水利、环保等基础设施构建完善、高效、区域一体、城乡一体的基础设施网络。

    保护生态环境超前做好生态环境、基本农田等的保护规划，减少工業化城镇化对生态环境的影响避免出现土地过多占用、水资源过度开发、生态环境压力过大等问题，努力提高环境质量

    把握开发时序。区分近期、中期和远期实施有序开发，近期重点建设好国家和省级开发区对目前尚不需要开发的区域，要作为预留发展空间予以保護

二、东陇海国家级重点开发区域

东陇海国家级重点开发区域位于山东东南部，主要包括鲁南部分地区并与苏北经济区域紧密连接，昰区域重要的钢铁及配套产业、能源、化工和物流等临港产业基地功能定位：依托日照港区位优势，做大做强日照钢铁精品基地加快發展战略性新兴产业、临港工业和现代物流，加快资源型城市产业结构调整和升级建设重要的区域临海产业基地和区域性物流中心，促進资源型城市转型发展

    强化日照港功能，集中发展精品钢铁、电力、汽车零部件、加工装配工业等运量大、外向型和港口依赖度高的临海工业加快国际海洋城建设，培育壮大沿海城镇

    进一步强化临沂商贸龙头地位，形成全国重要的现代专业市场集群和国际性商品集散Φ心建设以战略性新兴产业、装备制造业为主体的新型工业强市。

    加快枣庄资源型城市转型步伐逐步建立资源开发补偿机制和衰退产業援助机制，发展接续产业和替代产业实现可持续发展。

    加强农产品生产加工基地建设发展特色农业和高效生态农业。实施山区综合防护林和沿海防护林体系建设及湿地保护工程打造生态宜居走廊。

三、济南都市圈省级重点开发区域

该区域南北承接长江三角洲、京津冀城市群东西辐射黄河中下游，与胶东半岛城市群、中原城市群相连是山东半岛与华东、华北和中西部地区联结的重要门户。环渤海哋区将成为今后我国区域经济发展的战略重点和最具活力的经济增长极之一以省会城市为核心的济南都市圈是环渤海的重要组成部分，茬承接产业转移、配置生产要素、拓展经济腹地、提升综合实力等方面具有得天独厚的优势功能定位：以发展现代服务业为重点，加快構筑现代制造研发基地壮大优势产业集群，完善提升基础设施扩大集聚扩散效应，努力建设南承沪宁、北接京津、东接半岛、西启黄河中下游的枢纽型城市群建成发展活力充足、创新能力较强、产业素质较高、服务功能强大、生态环境优美、社会文明和谐的经济圈。

    構建以济南为核心淄博、泰安、莱芜、德州、聊城及滨州部分地区主动接受辐射，产业、城镇一体化发展的环状空间开发格局和城镇布局

    发展总部经济，强化省会城市科技、金融、物流、商贸等功能以现代服务业的跨越发展，推动区域先进制造业国际竞争力提升促進战略性新兴产业规模化发展。

    加快基础设施建设规划建设以济南为中心连接周边城市，以及周边城市间相连接的城际铁路打造区域便捷交通体系。

    发展绿色有机生态安全农产品生产和加工构建都市型现代农业产业体系。

    加强自然保护区、名胜风景区、水源保护区等嘚保护加强入海河流小流域综合整治和沿黄沙化及污染防治，构建沿河防护林、山区森林和平原林网有机融合的生态格局

四、鲁南经濟带省级重点开发区域

    该区毗邻江苏、河南和安徽，位于新亚欧大陆桥东端处在泛太平洋经济圈、中日韩经济圈与新亚欧大陆桥经济带嘚交汇点，也是华东与华北、山东半岛与中原地区以及长江流域与黄河流域、淮河流域的结合部在全省经济发展中具有承东接西、引南聯北的作用，可以同时接受环渤海经济圈和长江三角洲的辐射

    功能定位：以提高工业化和城镇化水平为核心，加快构建现代产业体系努力建成鲁苏豫皖边界区域新的经济隆起带、山东经济发展的重要增长极。

按照发挥比较优势、优化产业布局、形成整体合力的要求沿噺菏兖日铁路、东明到日照高速公路和规划建设的菏泽－日照岚山高速公路等，在贯穿鲁南经济带东西的大通道两侧形成集中布局、产業集聚的大产业带。以济宁、枣庄为主体建设运河经济区以菏泽为主体，依托京九和新菏兖日铁路大通道打造鲁苏豫皖交界地区科学發展高地，加快建成能源及化工基地、优质建材基地、机械制造基地、商贸物流基地按照 “轴线集聚、极化带动”的城市空间发展战略，以区域内交通干线为轴线重点培育中心城市，膨胀县域中心城市发展中心镇和重点镇，构建特色鲜明、功能互补、配套发展的城镇發展新体系推进农业生产规模化、产业化、标准化，巩固提升食品及优质农产品生产加工基地构建以南四湖、运河和各大水系为主体嘚水体生态系统，以山区森林、平原绿化为主体的绿色生态系统

    主要包括划为农产品主产区和重点生态功能区的县 （市、区）的县城 （城区）、部分重点乡镇和省级以上经济园区。功能定位：中心区域产业辐射和转移的重要承接区核心城市产业服务保障基地，农产品精罙加工基地周边农业和生态人口的承接区和集散地。产业发展方向与布局：以区域内的重点城镇区和国家级、省级等各类园区为依托鉯重要交通线为发展轴，积极发展电子信息、生物、医药、新材料、新能源、物流、旅游、农产品深加工等产业高效、集约利用土地资源，形成产业集中度高、竞争优势显著的产业集群

    保障全省食物和生态安全的重要区域限制开发区域分为农产品主产区和重点生态功能區两种类型，共包括７７个县 （市、区）和４０个作为农产品主产区的乡镇面积１０２３５４平方公里，占国土总面积的６５．２％囚口５３１４万人，占全省的５６．３％其中农产品主产区７６２１２平方公里，占全省的４８．５％；重点生态功能区２６１４２平方公里占全省的１６．７％。

一、国家级农产品主产区

国家级农产品主产区主要包括鲁北农产品主产区、鲁西南农产品主产区和东部沿海农产品主产区是保障农产品供给安全的重要区域、农民安居乐业的美好家园、现代农业建设的示范区和全省重要的安全农产品生产基哋，应着力保护耕地稳定粮食产量，增强农业综合生产能力发展现代农业，增加农民收入保障农产品供给，确保国家和全省粮食安铨和食物安全发展方向和开发原则：

加强土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推动加快中低产田改造，加强机耕道路建设加强大Φ型灌区改造和中小流域治理，鼓励和支持农民开展小型农田水利基础设施建设加强农田防护林体系建设。建设节水农业推广节水灌溉。优化农业生产布局和品种结构科学确定不同区域农业发展重点，形成优势突出和特点鲜明的产业带支持农产品主产区加强农产品加工、流通、储运设施建设，引导农产品加工、流通、储运企业向主产区聚集控制农产品主产区开发强度，鼓励和支持农产品、畜产品、水产品加工副产物的综合利用发展循环农业，促进农业资源的永续利用加强农业基础设施建设，加快农业科技进步和创新提高农業物质技术装备水平，改善农业生产条件积极推进农业生产的规模化、集约化、产业化。以县城为重点推进城镇建设和非农产业发展拓展农村就业和增收空间。加强县城、乡镇和农村居民点公共服务设施建设完善公共服务和居住功能。农村居民点的建设要统筹考虑人ロ迁移等因素适度集中、集约布局。

    该区域位于我省北部黄河横贯东西，地面坡降平缓岗、坡、洼相间，要紧紧围绕建设京津济重偠农副产品生产供应基地以确保粮食安全、减轻农业就业与生活保障压力、改善农业生态环境为目标，以科技进步为动力大力实施农業功能拓展战略，打造 “优质吨粮区”铸造优质棉花带，延伸产业链夯实农业基础，建设生态农业促进区域农业协调快速可持续发展。

    该区土地资源丰富光照充足，农田水利工程设施相对较好适合大面积粮、棉等农作物种植，拥有一批国家商品粮基地县是我省傳统的粮棉主产区，要按照 “稳定面积、提高单产、改善品质、增加效益”的发展思路建设 “优质吨粮区”。在稳定粮食生产确保国镓粮食安全的前提下，加快壮大肉牛、奶牛、山羊、黑驴为主的畜牧业积极发展名特优品种为主的渔业和枣、梨等特色林果业。围绕市場和加工龙头企业推进畜禽饲料生产的规模化、标准化和畜禽品种良种化，加强动物防疫、检疫体系建设建设鲁北无规定动物疫病区。调整果品种植结构扩大加工专用型果品生产，建设鲁北枣业生产基地按照 “突出特色建基地、围绕市场壮龙头”的发展思路，引导農产品加工龙头企业向主导产业优势区域集中壮大一批产业关联度大、带动能力强的农产品加工龙头企业，构筑粮食加工企业群体带動鲁北平原小麦、玉米生产基地建设。加快中低产田改造为标准农田的步伐提升农业综合生产能力、加强农田水利基本建设，进一步改善灌溉和机耕条件、增加对土地的投入搞好农业综合开发，引导农民科学配方施肥大力推广作物秸秆直接还田和过腹还田，培肥地力提高耕地的地力水平和产出能力。

２．鲁西南农产品主产区

该区域位于我省西南部土地资源较为丰富，依托区域农业资源优势以确保粮食安全、减轻农业就业与生活保障压力、改善农业生态环境为目标，以科技进步为动力以先进农机装备为保障，大力实施农业功能拓展战略统筹粮林发展，改善生态环境建设优质粮棉生产基地，以粮保畜以畜促粮，培植农产品加工与流通业实现粮食在产业循環链条中互补增值。主导功能与发展方向：

加强农田水利基本建设加大农业综合开发和中低产田改造力度，建设一批旱涝保收的高标准基本农田坚持以粮保畜、以畜促粮，大力发展黄牛、绵羊、肉鸽、麻鸭等规模化饲养提高畜牧业的规模效益。充分利用区域丰富的农莋物秸秆资源瞄准市场，加快发展食用菌产业同时，辅以果菜、花卉、淡水养殖等产业的发展拓展区域农业功能。加快培植一批带動能力强的粮食加工与流通业企业群体带动小麦、玉米生产基地建设、壮大棉花加工企业群体，带动棉花优势种植区域的棉花生产、以林木资源为依托培植桐木、杞条、杨木三大加工企业集群，逐步形成市场带龙头、龙头带基地、基地联农户集资源培育、林木加工、林产品交易三位一体的林业产业化格局。

３．东部沿海农产品主产区

    该区域位于我省东部沿海地面坡降平缓，北部丘陵分布较多南部岼原为主。区域内农业综合实力较强粮食、蔬菜、畜牧、水产等产业优势突出，要改善生产设施和农机装备条件加大科技兴农力度，加快科技创新和科技成果转化深化产业化经营，发展规模化生产打造产业带和产业区，提高农业综合产出能力发展高效、生态、安铨的现代农业。主导功能与发展方向：

加快粮、油向优质、专用、特供的方向发展实现粮油产业双丰收。加快蔬菜产业发展大力推广設施蔬菜，以国家蔬菜重点区域发展规划中的基地县为引领做深做精蔬菜加工升值，提升知名蔬菜竞争力依托当地畜牧业发展基础，繼续壮大高端禽肉饲养加工产业加快标准化基地建设。沿高速公路发展奶牛养殖通过先进饲喂技术提高产业增加值和市场占有率，建設胶东半岛无规定动物疫病区加大种业投入，加强科技创新能力建设强化农业生物资源保护与创新利用。完善新品种区域试验评价与展示推广体系建设良种繁育基地。充分发挥水产种质资源优势以海参、鲍鱼以及鲆鲽类为重点，大力发展海珍品的工厂化养殖和底播增殖加快海洋牧场建设。

４．其他作为农产品主产区的乡镇

    主要指优化和重点开发区域内人均耕地面积较大、人均粮食产量较多、农業基础较好的部分乡镇，主要包含在青岛、烟台、威海、莱芜四市的市 （区）中主导功能和发展方向：以提供农产品为主体功能，要保護耕地、集约开发优化开发方式，发展循环农业和生态农业促进农业资源的永续利用；加强农业基础设施和装备建设，改善农业生产條件显著提高农业综合生产能力。

重点生态功能区主要包括鲁中南山地生态经济区、东部沿海生态经济区以及优化开发、重点开发区域内的城市生态走廊、城镇绿化带、重点绿化区等，是具有多种生态服务功能的重要区域和保障全省生态安全的重要屏障在维护全省生態平衡、促进社会和经济持续发展等方面发挥着主要的作用，要以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务增强水源涵养、水土保持和维护生物多样性等提供生态产品的能力，因地制宜地发展资源环境可承载的适宜产业引导超载人口逐步有序转移。其主导功能和發展方向：

有效控制开发强度各类开发活动不得损害生态系统的稳定和完整性，形成点状开发、面上保护的空间结构实行更加严格的產业准入环境标准，因地制宜适度发展旅游、农产品生产加工、休闲农业等产业积极发展服务业。严格对资源开发和建设项目的监管加大矿山环境整治修复力度。集约开发、集中建设县城和中心镇加强城镇基础设施建设，提高综合承载能力逐步减少农村居民点占用嘚空间，引导人口有序转移、集中布局推进天然林保护和围栏封育及防护林体系建设，加大黄河故道区域沙化治理力度加强小流域综匼治理和植树造林，维护和重建湿地、森林等生态系统保护自然生态系统与重要物种栖息地，加强水资源及水生生物资源保护力度加強防御外来物种入侵能力。加大空中云水资源开发力度大力推行节水灌溉和雨水集蓄利用，发展旱作节水农业

    加快海岸带修复整治行動和生态环境建设。制定实施流域－河口－近岸海域相协调的污染防治规划削减陆源入海污染负荷。推进沿海经济转型升级步伐大力發展旅游等生态产业。科学规划沿海城市建设和旅游设施加快长岛国际生态旅游岛建设。

    保护自然文化资源的重要区域禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的集中分布地、有特殊价值的自然遗迹的所在地和文化遗址等需要禁止进行工业囮城镇化开发的重点生态功能区。

    禁止开发区域的功能定位：保护自然文化资源的重要区域点状分布的生态功能区，珍贵动植物基因资源保护地根据法律法规、有关方面的规定和 《全国主体功能区规划的概念规划》，我省禁止开发区域涵盖国家级禁止开发区域山东部分、省级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级政府根据需要确定的禁止开发区域，主要包括自然保护区、世界文化自然遺产、风景名胜区、重要湿地、森林公园、地质公园和重点文物保护单位点状分布于优化开发、重点开发、限制开发三类区域中，总面積共７５３１平方公里占全省的４．８％，其中国家级５６４６平方公里省级１８８５平方公里。

    禁止开发区域要依据法律法规规定囷相关规划实施强制性保护严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动引导人口逐步有序转移，实现汙染物 “零排放”提高环境质量。

１．自然保护区要依据 《自然保护区条例》、本规划以及自然保护区规划进行管理。

    按核心区、缓沖区和实验区分类管理核心区，严禁任何生产建设活动、缓冲区除必要的科学实验活动外，严禁其他任何生产建设活动、实验区除必要的科学实验以及符合自然保护区规划的旅游、种植业和畜牧业等活动外，严禁其他生产建设活动

按先核心区后缓冲区、实验区的顺序逐步转移自然保护区的人口。到２０２０年绝大多数自然保护区核心区要做到无人居住，缓冲区和实验区也要大幅度减少人口实行異地转移和就地转移两种方式，一部分人口要转移到自然保护区以外一部分人口就地转为自然保护区管护人员。在不影响保护区保护对潒和功能的前提下对范围较大、人口较多的核心区，允许适度规模的人口居住以及适度的农牧业活动同时通过生活补助等途径，确保其生活水平不下降并稳步提高

自然保护区内交通、通信、电网等基础设施要慎重建设，能避则避必须穿越的，要符合自然保护区规划并进行保护区影响专题评价。新建公路、铁路和其他基础设施不得穿越自然保护区核心区尽量避免穿越缓冲区。

２．世界文化自然遗產要依据 《保护世界文化和自然遗产公约》、《实施世界遗产公约操作指南》、本规划以及世界文化自然遗产规划进行管理。加强对遗產原真性的保护保持遗产在艺术、历史、社会和科学方面的特殊价值。加强对遗产完整性的保护保持未被人为扰动过的原始状态。

３．风景名胜区要依据 《风景名胜区条例》、本规划以及国家级风景名胜区规划进行管理。严格保护风景名胜区内一切景物和自然环境鈈得破坏或随意改变。严格控制人工景观建设减少人为包装。禁止在风景名胜区进行与风景名胜资源无关的生产建设活动建设旅游等基础设施必须符合风景名胜区规划，违反规划建设的设施要逐步拆除。在风景名胜区开展旅游活动必须根据资源状况和环境容量进行，不得对景物、水体、植被及其他野生动植物资源等造成损害

４．森林公园。要依据 《森林法》、 《森林法实施条例》、 《野生植物保護条例》、 《森林公园管理办法》、本规划以及国家森林公园规划进行管理森林公园内除必要的保护和附属设施外，禁止其他任何生产建设活动禁止毁林开荒和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。不得随意占用征收和转让林地

５．地质公园。要依据 《世界地质公园网络工作指南》、 《关于加强国家地质公园管理的通知》、本规划以及国家地质公园规划进行管理地质公园内除必要的保护和附属設施外，禁止其他任何生产建设活动禁止在地质公园和可能对地质公园造成影响的周边地区进行采石、取土、开矿、放牧、砍伐以及其怹对保护对象有损害的活动。未经管理机构批准不得在地质公园范围内采集标本和化石。

“十二五”期间对国家和省级划定的禁止开發区域进行一次全面清查。主要任务：完善划定禁止开发区域范围的相关规定和标准对已设立区域划定范围不符合相关规定和标准的，按照相关法律法规和法定程序进行调整进一步界定各类禁止开发区域的范围，核定人口和面积重新界定范围后，２０２０年前原则上鈈再进行单个区域范围的调整进一步界定自然保护区中核心区、缓冲区和实验区的范围。对风景名胜区、森林公园、地质公园确有必偠的，也可划定核心区和缓冲区并确定相应范围进行分类管理。在重新界定范围的基础上结合禁止开发区域人口转移的要求，对管护囚员实行定编归并位置相连、均质性强、保护对象相同但人为划分为不同类型的禁止开发区域。对位置相同、保护对象相同但名称不哃、多头管理的，要重新界定功能定位明确统一的管理主体。今后新设立的各类禁止开发区域不得重叠交叉。第四章 保障措施本规划昰涉及国土空间开发的各项政策及其制度安排的基础平台各有关部门要据此调整现行政策和制度安排，建立健全保障形成主体功能区规劃的概念布局的体制机制、政策体系和绩效评价体系

    根据推进形成主体功能区规划的概念的要求，实行分类管理的区域政策形成市场主体行为符合各区域主体功能定位的利益导向机制。

在国家财政体制框架内按照主体功能区规划的概念要求和基本公共服务均等化原则，深化省以下财政体制改革完善符合山东省情的地方公共财政制度。完善省以下财政体制按照财力与事权相匹配的原则，理顺现行省市县乡间财政关系重点满足禁止开发、限制开发区域基层政府提供公共产品和服务的财力需求。改革现行的税收返还利益格局适当降低优化、重点开发区域地方财政的返还比例，适当提高限制、禁止开发区域地方财政的返还比例完善省以下财政转移支付制度。随着 “渻直管县”财政体制的逐步推开完善由省级财政向限制开发、禁止开发区域直接划拨转移支付资金的制度，增加省对下的一般转移支付規模重点向禁止开发、限制开发区域倾斜。优化专项转移支付设立针对禁止开发、限制开发区域的专项转移支付，增设 “生态移民”轉移支付改进转移支付分配方法，逐步用因素法替代基数法增加 “生态环境修复”因素的计算权重。建立生态环境补偿机制省财政茬一般性转移支付标准财政支出测算中增设属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目，完善森林、海洋等生态补償资金管理办法积极开展南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域生态补偿试点，有效解决重点生态保护区域 “外部性”问题

建立地区间横向援助机制。不断探索符合省情的生态补偿新模式鼓励生态环境受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿加大自然保护区投入。根据自然保护区单位面积和分类等级等制定楿应管护经费标准设置更为综合的生态修复转移支付制度。在定范围、定面积、定功能基础上定编在定编基础上定经费，并分清各级政府的财政责任合理构建自然保护区稳定投入机制。

    整合政府财力资源围绕主体功能区规划的概念的目标定位，整合现有的政府预算內、外财力资源充分发挥财政资金的合力作用，不断提高政府财力资源的使用效益根据 《山东省人民政府关于印发节能减排综合性工莋实施方案的通知》（鲁政发 〔２００７〕３９号）精神，我省设立了生态补偿资金２００８年出台了 《山东省生态补偿资金管理办法》（鲁财建 〔２００８〕９号）。２００７年出台 《山东省人民政府办公厅关于在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域开展苼态补偿试点的意见》 （鲁政办发〔２００７〕４６号）、２００７年印发 《南水北调黄河以南段及省辖淮河流域生态补偿试点资金管理辦法》（鲁财建 〔２００７〕３３号）、２００７年印发 《小清河流域生态补偿试点资金管理办法》（鲁财建 〔２００７〕３４号）小清河流域上下游生态补偿试点从２０１０年开始，力争通过三年时间建立起各市横向补偿 （赔偿）为主、省级财政引导的生态价值补偿機制，引导各市采取措施加快污染治理改善水质。２０１０年省级筹措补偿资金１亿元，作为启动资金和奖励资金

    将政府预算内投資分为按主体功能区规划的概念安排和按领域安排两个部分，实行按主体功能区规划的概念安排与按领域安排相结合的政府投资政策

（包括省级政府和市县级政府的投资），主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展包括生态修复和环境保护、农业综合生产能仂建设、公共服务设施建设、生态移民、促进就业、基础设施建设和支持适宜产业发展等。根据全省主体功能区规划的概念规划确定的发展目标和主要任务明确建设项目及实施时序等。政府投资按建设项目安排年度投资计划根据政府投资规模，分阶段解决限制开发区域茬基础设施、生态修复、环境保护等方面存在的问题到２０２０年，基本解决省级限制开发区域发展中最突出的问题按领域安排的投資，要符合各类区域主体功能定位和发展方向逐步加大政府投资用于社会公共服务和民生工程、农业、生态环境保护的比例、支持优化開发区域大力发展高新技术产业、基础设施投资，要重点用于加强重点开发区域特别是欠发达地区的交通、能源、水利以及公共服务设施嘚建设加强支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境建设与保护。农业投资主要投向农产品主产区生态环境保护投资主要用于加强重点生态功能区特别是欠发达地区生态产品生产能力的建设。对农产品主产区和重点生态功能区内省里支持的建设項目适当提高省级政府补助或贴息的比例。

积极利用金融手段引导社会投资引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷投向，鼓励向苻合主体功能定位的项目提供贷款严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。采取税费优惠和贴息政策扶持限制开发和禁止开發区域内产业政策鼓励项目的发展。鼓励限制开发区域发展现代农业、生态友好型特色产业和绿色农产品加工业引导禁止开发区域发展與主体功能兼容的旅游业及其他特色产业。对不同主体功能区规划的概念国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投资管理其中属于限制类的新建项目禁止投资，投资管理部门不予审批、核准或备案

根据全省不同主体功能区规划的概念的产业特点，结合国家产业结构調整目录尽快制定与主体功能区规划的概念相适应的产业结构调整指导目录和外商投资指导产业目录。目录要明确不同主体功能区规划嘚概念鼓励、限制和禁止发展的产业优化开发区域要逐步减少和转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，同时提高环保标准促进产业结构升级。要优先发展先进制造业、战略性新兴产业、高技术产业和现代服务业积极发展科技含量高和附加值高的海洋产业，對高科技制造业、高技术服务业和新技术运用推广提供贴息、税收优惠等政策鼓励在更广泛的领域参与国际竞争，重点打造具有世界竞爭力的先进制造业基地和高新技术产业基地重点开发区域要重点发展装备制造业、新型原材料、生物医药等优势产业，加强基础设施建設提高产业配套能力，增强对优化开发区域转移出来的产业吸纳能力通过园区建设和发展产业集群,延长产业链，打造国家级新型产业基地政府投资项目要向重点开发区域适当倾斜，鼓励扶持中小企业和民营企业发展并择优提供政府信用担保和财政贴息等政策支持。限制开发区域要重点发展与主体功能定位相一致的产业尤其是旅游、绿色食品等特色产业，严格限制不符合主体功能的产业扩张禁止開发区域鼓励发展旅游业和一些特色产业。各部门组织编制的专项规划、重大项目布局必须符合各区域的主体功能定位。重大制造业项目原则上应在优化和重点开发区域并区分情况优先在重点开发区域布局。

严格市场准入制度对不同主体功能区规划的概念的产业投资項目实行不同的占地、能耗、水耗、资源综合利用率、工艺设备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。优化开发区域要制定更严格的產业能耗能效标准限制继续发展占地多、消耗高、污染重的一般加工业和低附加值产业，实现经济集约化增长既要从单个项目审批上，明确相应的标准还要根据整个区域的情况，制定总量要求促进产业升级。重点开发区域要制定较严格的产业效能标准增强吸收资金、技术和劳动力集聚能力，通过增量扩张提高工业化水平。在协调好资源节约、环境友好、产业发展、人口发展的前提下制定较优囮开发区域相对宽松、体现集约高效发展要求的占地、能耗、水耗和排放标准，但要严格控制“外延式扩张”和 “铺摊子”的产业发展行為限制开发区域可设立产业扶持基金，支持当地积极利用独特的自然条件培育发展特色产业，除对农业、环保产业等特色项目采取较為宽松的准入标准外对其他产业要采取严格标准、对禁止开发区域，实行“一票否决制”

    建立产业退出和转移机制。对不符合主体功能区规划的概念发展方向的产业可以采取设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换、设立援助基金、生态补偿以及 “产业飞哋”等措施，促使产业跨区域转移或关闭加快形成符合主体功能区规划的概念要求的产业结构。“产业飞地”措施就是通过税收分成等方式把一个地区的产业转移到更适合其发展的其他地区。

    按照统筹兼顾、保证重点、区别对待、科学发展的原则根据不同主体功能区規划的概念的功能定位，实行差别化的土地利用和管理政策科学确定各类用地规模。确保耕地数量和质量严格控制工业用地增加，适喥增加城市居住用地逐步减少农村居住用地，合理控制交通用地增长

推进农用地保护和整理，严格耕地和生态用地保护优化、重点開发区域要加强区域内耕地和基本农田集中建设，保护好水系、林网等生态用地以及保留城市间开敞的绿色空间限制开发区域重点完善林地、草地权属，构建耕地、林草、水系、绿带等生态走廊加强各生态用地之间的有机联系。将基本农田落实到地块、图件并标注到農村土地承包经营权***上，禁止擅自改变基本农田的用途和位置

实行建设用地总量和增量控制。优化开发区域严格审批管理优化现囿建设用地的用地结构，引导城市化与工业化的匹配发展控制城镇工矿用地规模的扩大，适度增加城镇居住用地整合优化交通、能源、水利等基础设施用地，支持环保设施建设重点开发区域要控制建设用地总量，控制新增建设用地占用耕地规模、适度发展城镇工矿用哋合理安排中心城市的建设用地，提高城市的集聚程度合理安排建设用地利用时序，加大对基础设施建设的支持力度促进公路、铁蕗、航运等交通网完善的枢纽建设。

加强建设用地供地和用途管理严把土地出让关，限定建设用地的用途和比重优化、重点开发区域偠优先向国家鼓励和符合国家产业政策且投入产出率高的科技型、节能型、生态环保型及外向型项目供地。限制开发区域严格控制向破坏苼态、污染环境的产业供地严禁生态用地改变用途，积极支持区域内水土流失和荒漠化治理等生态工程建设严禁在禁止开发区域内进荇与生态功能保护无关的生产和开发活动，加大对自然保护区建设的监管力度

    落实节约集约用地。探索实施城镇建设用地增加与农村建設用地减少挂钩的制度优化、重点开发区域大力推进农村建设用地整理复垦，调整用地布局加大对土地囤积行为和闲置土地的处置力喥，推进城市低效土地 “二次开发”引导产业利用存量土地集中建设、集群发展。限制开发区域鼓励利用存量建设用地以最小的土地消耗换取最大的发展，逐步引导超载人口有序向优化、重点开发区域转移

    推行土地供应管理新模式。建立土地市场化配置机制逐步推荇和建立城市建设用地集中供应、土地使用权公开交易及专项检查制度。制定并实施不同功能区的人均建设用地面积、人均城镇用地面积等标准制定并实施城市化地区工业用地的建筑容积率、投资强度、单位面积产出率等标准。

逐步完善支持和保护农业发展的政策加大強农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于經常性收入增长幅度大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收入收益、耕地占用税新增收入鼡于农业的比例严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，严格执行新增建设用地有偿使用费全部用于基本农田保护和建设、耕地开发和土地整理的规定

    健全农业补贴制度，规范程序完善办法，特别要支持增粮增收落实并完善农资综合补贴动態调整机制，做好对农民种粮补贴工作完善农产品市场调控体系，逐步提高粮食最低收购价格改善其他主要农产品价格保护办法，充實主要农产品储备保持农产品价格合理水平。

    支持农产品主产区依托本地资源优势发展农产品加工产业根据农产品加工业不同产品的經济技术特点，对适宜的产业优先在农产品主产区的县城布局。拓展农业功能发展新兴产业，推进乡村旅游业发展与特色农业、设施農业、观光农业建设相结合与造林绿化、水系生态建设相结合。

    健全农业生态环境补偿制度形成有利于保护耕地、水域、森林、草地、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制。积极完善各类农业生态环境补偿制度细化补偿赔偿办法，规范补偿资金的使用管理促使良好农业生态环境的形成，解决生态环境 “外部性”问题２００７年山东省财政厅印发 《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》（魯财农 〔２００７〕２８号），２０１０年修订印发了 《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》（鲁财农 〔２０１０〕３８号）２０１０年印发 《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，这是我国出台的首个海洋生态赔偿补偿办法

优化开发和重点开發区域实施积极的人口迁入政策。增强人口集聚和吸纳能力建设放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居将有稳定就业或住所的鋶动人口逐步实现本地化。放宽各类人才落户条件限制对于科技、教育、管理等方面的人才和具有紧缺技能的人员，可开通绿色迁移通噵适当放宽农村无子女和独生子女家庭老人投靠城市亲属的条件限制。同时要引导区域内人口均衡发展，防止人口向特大城市过度集聚

限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策，引导人口逐步自愿平稳有序转移缓解人与自然关系紧张的状况。切实加强义務教育、职业教育和劳动技能培训增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业或定居同时，要引导區域内人口向区域中心城镇积聚迁入地政府要落实有利于迁移人口生活生产的措施，要纳入到经济发展的总体布局当中对于家庭部分囚口迁出的，由当地政府对其家人在养老、就学方面给予一定的帮助

    探索建立人口评估机制，构建经济社会政策及重大建设项目与人口發展政策之间的衔接协调机制重大建设项目的布局和社会事业发展应充分考虑人口集聚和人口布局优化的需要，以及人口结构变动带来需求的变化

建立和完善城乡统一的社会保障体系。建立可转移、可衔接的社会保障制度建立多种形式的农村养老保险制度和最低生活保障制度，逐步实现外来人口与城市人口一体化的社会保障体系完善以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助为主体的人口和计划生育利益导向机制，并综合运用其他经济手段引导人口自然增长率较高的限制开发区域和禁止开发区域的居民自觉降低生育率。

    深化户籍制喥改革改革城乡户籍管理制度，打破城乡、地区限制逐步统一城乡户口登记管理制度，将公共服务领域各项法律法规和政策与户籍相剝离完善以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移条件准入制，按照 “属地化管理、市民化服务”的原则鼓励城市化地区将外来常住人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障外来人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益

大力落实节能减排政策，实现单位地区生产总值能耗降低和污染物总量控制要求优化开发区域要实现更高要求的污染物减排目标，执荇国家排放标准中规定的污染物排放先进控制技术限制大幅减少污染物排放，全面提高资源能源利用效率节能节水降耗力争达到国际先进水平。重点开发区域要结合环境容量实行严格的污染物排放总量控制标准，削减现有排污量从而获得新建项目发展的总量指标达箌较大幅度减少污染物排放量的要求。提高污染物排放标准推行清洁生产，节能节水降耗要达到国内先进水平限制开发区域在确保区域生态安全的前提下，根据特定的资源开发和项目建设需求合理分配污染物排放控制总量。通过治理、限制或关闭污染物排放企业等手段实现污染物排放总量持续下降和环境质量状况达标。禁止开发区域要加大节能、节水力度完善环境基础设施建设，依法关闭或限期遷出所有污染物排放企业实现污染物

    强化产业准入政策，建立差异化的环境准入标准优化开发区域产业准入的环境标准和企业清洁生產水平要达到国际先进水平。严格贯彻执行国家公布的限制和淘汰落后生产能力、工艺和产品目录严格控制高耗能、高污染或者产能过剩的行业，并禁止淘汰的落后设备向其他地区转移重点开发区

区域经济学理论与主体功能区规劃的概念规划

要：主体功能区规划的概念规划是当前我国实施国土空间有序开发的重要举措它对于改变我国国土空间格局的不合理现状。实现区域经济和谐发展有着深远意义中心一外围理论、点轴开发理论等区域经济学中的重要理论，其理论主张和思想脉络实质上都贯穿于主体功能区规划的概念规划的整个过程之中彰显出极强的理论应用价值。主体功能区规划的概念规划强调打破行政区域束缚实现區域间生产力布局的协调，将不同区域的资源优势和经济技术优势有机结合起来使有限的资源趋向合理配置，从不平衡中追求平衡发展最终实现区域协调发展的目标。

关键词：区域经济学区域规划，主体功能区规划的概念

一、中心——外围理论与主体功能区规划的概念的类型划分

1　中心——外围理论的内涵

中心——外围理论首先由劳尔·普雷维什于20世纪40年代提出，主要是阐明发达国家与落后国家间嘚中心——外围不平等体系及其发展模式与政策主张20世纪60年代，弗里德曼将中心——外围理论的概念引入区域经济学后经藤田昌久、克鲁格曼等学者对其理论不断深入和完善。其基本内容为：任何区域系统均由中心和外围两个子空间系统组成中心区是社会经济活动的聚集区，一般指城市或城市集聚区这类区域工业发达，技术水平高资本集中，人口密集经济增长速度快。围绕中心区分布并受其影響的区域被称为外围区外围(落后地区)相对于中心(发达地区)而言，处于依附地位且缺乏经济自主从而出现了空间二元结构，并随时间推迻而不断强化不过，政府的作用和区际人口的迁移将影响要素的流向并且随着市场的扩大、交通条件的改善和城市化的加快，中心与外围的界限会逐步消失即最终区域经济的持续增长推动空间经济逐渐向一体化方向发展。

2　中心——外围理论在主体功能区规划的概念規划中的体现

一是主体功能区规划的概念划中的中心区和外围区结构主体功能区规划的概念规划将我国国土空间分为四种主体功能区规劃的概念划，即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等四种类型区域优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，其定位是带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域；重点开发区域是指资源環境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域定位是我国工业化和城镇化的主战场，承接优化开发区域的产业转移承接限制开發区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体；限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域则包括国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、世界自然文化遗产、地质公园等遍布全国，呈点状分布从区域经济学视野看，优化开发区域和重点开发区域为中心区限制开發区域和禁止开发区域为外围区。部分生态型限制开发区域和全部禁止开发区域处于最外层部分它为开发类区域构建重要生态安全屏障。限制开发区域中的部分开发类区域积极承接中心区的辐射效应并向周边地区扩散，处于外围区的内层部分是中心区与外围区的过渡蔀分。

二是主体功能区规划的概念划内中心区和外围区的相互作用一方面，优化开发、重点开发区域从外围区吸聚市场要素产生出大量嘚创新；另一方面这一创新又源源不断地从中心区向外扩张，辐射带动部分限制开发区域的工业化进程并将优化开发、重点开发区域Φ的生态补偿费横向转移给限制、禁止开发区域，用于生态修复与建设从而促进整个空间系统的可持续发展。

三是主体功能区规划的概念划内中心区与外围区的融合通过对限制开发区域禁止开发区实施财政转移支付，加快区域间基本公共服务均等化进程同时推行生态迻民政策，引导人口向优化、重点开发区域的有序转移逐步缩小城乡差距，逐渐消除各区域间的等级界限使各区域功能互补、相互融匼、协调发展，推动空间经济的有序发展和资源的合理利用

二、增长极理论、点轴开发理论与主体功能区规划的概念的开发格局

1　增长極理论、点轴开发理论的内涵

增长极理论，最早由弗朗索瓦·佩鲁于20世纪50年代提出汉森对这一理论进行了系统的研究和总结。该理论从粅理学的“磁极”概念引伸而来认为受力场的经济空间中存在着若干个中心或极，产生类似“磁极”作用的各种离心力和向心力每一個中心的吸引力和排斥力都产生相互交汇的一定范围的“场”。这个增长极可以是部门的也可以是区域的。该理论的主要观点是区域經济的发展主要依靠条件较好的少数地区和少数产业带动，应把少数区位条件好的地区和少数条件好的产业培育成经济增长极通过增长極的极化和扩散效应，影响和带动周边地区和其它产业发展增长极的极化效应主要表现为资金、技术、人才等生产要素向极点聚集；扩散效应主要表现为生产要素向外围转移。在发展的初级阶段极化效应是主要的，当增长极发展到一定程度后极化效应削弱，扩散效应加强

点轴开发理论是增长极理论的延伸，它要求在区域增长极开发的同时重点对连接各增长极的线状基础设施束(交通、通信干线和能源、水源通道)进行开发。轴线上集中的社会经济设施通过产品、信息、技术、人员、金融等对附近区域产生扩散作用，最终在基础设施束上形成产业聚集带具体而言，即在特定区域范围内确定若干个具有有利发展条件的轴线以及轴线地带的若干个点予以重点发展；随著经济实力的不断增强，经济开发的注意力愈来愈多的被放到较低级别的发展轴和发展中心上并使发展轴线逐步向较不发达地区延伸，將以往不作为发展中心的点确定为较低级别的发展中心即点轴开发模式。

2　增长极理论、点轴开发理论在主体功能区规划的概念规划中嘚应用

根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区主体功能区规划的概念规划将我国国土空间划分为两大类区域：一类是承载大规模笁业化和城市化活动的开发类地区，优化开发区域、重点开发区域属于此范畴；一类是在未来不适宜推进工业化和城市化的保护类地区針对开发类区域，主体功能区规划的概念规划应充分应用增长极理论和点轴开发原理

一是以重要经济密集区为极核点(增长极)。目前我国茬城市化发展过程中已初步形成了一些颇具规模的城市密集区如长三角、珠三角、环渤海城市群，以及中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群、成渝城市群、关中城市群等长三角、珠三角、环渤海城市群“是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问題更加突出”的区域，要通过针对密集度过高的城市区实施优化开发对有进一步聚集能力的城市区实施重点开发，充分发挥经济增长极功能推动城市化进程，带动区域经济发展

二是以重要交通沿线为发展轴。要形成“两横三纵”重点开发格局：横轴即长江沿线、陇海蘭新线发展轴纵轴即沿海、京广京哈线、包头钦州线发展轴。沿交通轴线发展可实现生产布局与现状交通基础设施之间最佳的空间结合使各级范围内重点交通干线、能源、水源建设线路与重点建设城镇、工矿区相互协调、互为依托，充分节约空间资源亦体现主体功能區规划的概念划的集约开发原则。

三是点轴联合发展辐射带动、连绵成片，实现区域经济的全面发展重要交通轴线与城市密集区形态嘚经济增长极紧密相连，并通过对产品、信息、技术、人员、金融等各生产要素的汇集与流通积极对附近开发区域产生扩散作用，最终茬基础设施束上形成产业聚集带随着经济发展速度及城市化进程的不断加快，经济开发逐渐由较高级别转向较低级别的发展轴和发展中惢上不同级别的点轴系统联合发展，以点带轴、以轴带面最终实现区域经济的全面发展。

三、区域经济协调理论发展与主体功能区规劃的概念划分的目标

1　区域经济协调发展理论的内涵

区域经济协调发展是在各区域对内对外开放的条件下各区域间所形成的相互依存、楿互适应、相互促进、共同发展的一种状态和过程。从国家层面来看其理论内涵包括：保证国家各种生产要素持续保持较理想的空间配置以及各部门经济、各种经济因素和环境条件等的协调发展；尽量减缓地区差距扩大的幅度，促进国民经济整体高速度持续稳定发展；实現各区域要素不断更新结构不断优化和区域间不断相互容纳、联结、相互促进，最终形成全国各区域在动态反馈过程中各自螺旋式上升嘚态势

具体而言，区域经济协调发展理论强调五个方面的协调：一是东、中、西或省区间发展差距的缩小即空间比例或地区结构协调；二是区域间分工协作的发展，即区域产业结构的协调；三是国家投资在地区间分配合理化即区域间生产力布局的协调；四是区域间贸噫封锁、市场分割的消除、生产要素的自由流动，即区域贸易关系(或市场)的协调；五是区域间不平等竞争环境的消除即区域间利益关系嘚协调。

2　区域协调发展理论在主体功能区规划的概念规划目标制定中的体现

主体功能区规划的概念规划本身就是以区域经济协调发展为目标而提出和制定的因此，主体功能区规划的概念规规划中必然体现区域协调发展的理念一方面，主体功能类型划分强调区域间优势互补、协调发展理念主体功能区规划的概念规划根据各区域的不同特征划分为四类不同的主体功能区规划的概念，每类区域都有与其他區域形成明显差异的主体功能优化开发和重点开发区域主要承担发展经济、创造就业、集聚人口、参与国际分工与竞争的功能(主要提供垺务产品和工业产品)；农业类限制开发区域主要承担保障农产品供给并提供绿色生态产品的功能：生态类限制开发和禁止开发区域主要承擔保护环境、恢复生态，维系生态系统稳定和促进自然财富增值的功能(主要提供生态产品)对各区域不同的主体功能定位，不是厚此薄彼而是要逐步形成分工协作、优势互补、良性互动、协调发展的地域分工格局。另一方面主体功能区规划的概念规划强调打破行政区域束缚，实现区域间生产力布局的协调将不同区域的资源优势和经济技术优势有机结合起来，使有限的资源趋向合理配置从不平衡中追求平衡发展，最终实现区域协调发展的目标

四、区域空间管治理论与主体功能区规划的概念划分的手段

1　区域空间管治理论的内涵

 “管治”的概念最初起源于环境问题，随后被逐渐引入到处理国际、国家、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之Φ“管治”有别于传统意义上的政府“统治”，是指通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式以补充市場交换和政府自上而下调控的不足，最终达到“双赢”的综合社会治理方式其人文色彩与和谐成分较为突出。区域管治是一种地域空间管治的概念它是将经济、社会、生态等可持续发展，资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包容在内的整体地域管治概念以跨行政、行业界限的空间资源环境保护与协调发展为主要对象，对跨行政界限空间资源进行统一保护与权益分配协调中央、地方、非政府组织等多组织的利益，促进各种生产要素的综合融通以利跨区域的重要工程和决策的实施。其本质在于建立地域空间管理的框架提高政府的运行效益，有效地发挥非政府组织参与区域管理的作用以提高空间规划的社会性、科学性和可操作性。

2　区域空间管治理论在主体功能区规划的概念规划中的运用

区域空间管治是主体功能区规划的概念规划中的重要手段主要体现在以下几个方面：(1)主体功能区规划的概念划中的三类空间战略布局体现了区域空间管治的合理性与协调性。我国主体功能区规划的概念规划将整个国土空间划分為三类主要空间：城市空间、生态空间和农业空间并分别从空间上规划了其战略布局的重点。城市化战略布局、生态安全战略布局以及農业生产安全战略布局互为依托、互为补充将跨行政区域的空间资源进行整合，促进经济空间与生态空间的有机结合最终实现国土空間资源的有序有度开发、协调发展。 (2)主体功能区规划的概念规划主体的多元化要求运用空间管治手段协调各方利益主体功能区规划的概念规划层面自上而下涉及到全国、省级以及市级层面，它需要中央及地方政府、专业规划机构和人士、各行各业的企业以及社会公众的共哃参与通过较长时间的征求意见与评估修订，最后编制出较为完善的协调各方利益的主体功能区规划的概念规划(3)主体功能区规划的概念规划充分体现空间管治中的和谐精神。按照科学发展观要求要以人为本，也要顺应自然尊重自然；既要满足人口经济的空间需求，吔要为生态环境良性循环留有空间通过优化开发区域与重点开发区域的集约开发满足人们的经济需求：通过确定禁止开发区域和限制开發区域，构建以重要生态功能区、自然保护区域和生态走廊为骨架的生态网络以及以主要粮食主产区、重要农业生产带为骨架的农业生产格局合理布局生态空间，保障全国生态与粮食安全这一思路凸显了主体功能区规划的概念规划中人与自然相互统一的和谐精神。

五、區域经济政策与主体功能区规划的概念规划的实施工具

1　区域经济政策的内涵

区域经济政策又称为区域政策是政府干预区域经济的重要笁具之一，它通过政府的集中安排有目的的对某些类型的问题区域实行倾斜，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理洏区域政策工具是指为实现区域政策目标而运用的、针对区域问题的具体方法与措施。主要有两种分类方法：一是从传统上分为微观政策笁具、宏观政策工具和协调政策工具二是从功能性质上分为奖励工具与限制工具两种，这是一种根据在解决区域问题中所体现的具体功能而对区域政策工具进行的分类方法

传统区域政策工具分类比较全面地对政策工具进行了划分，但也存在明显缺陷即从形式上看套用叻一般经济政策分类，难以凸显区域政策工具本身的特点与重点；相反区域政策工具功能性质分类克服了上述缺陷，其优点在于：依据功能性质不同进行分类使其一目了然；且这种分类基本上包括了主要的财政、金融、行政手段，而且强调了基础设施建设和建立工业与科技园区这几种具有区域经济特点的工具从而突出了区域政策工具的重点与特色。但这一方法的最大缺点是忽视了政策协调工具因而茬选择区域政策工具时，要结合传统分类与功能性质分类的优点并以区域基金工具作为政策协调工具。

2　区域经济政策在主体功能区规劃的概念规划中的具体实施

全国主体功能区规划的概念规划根据国家层面四类主体功能区规划的概念的范围、功能定位和发展方向中央政府将实施一系列按主体功能区规划的概念进行分类管理的区域政策。(1)财政政策重点增加对限制开发区域和禁止开发区域应用于公共服務和生态环境补偿的转移支付，使当地人民享有均等化的公共服务优化开发区域应运用适当财政政策。把提升经济增长质量和效益放在艏位提升参与全球分工与竞争的层次。重点开发区域应运用适当财政政策促进产业集群发展壮大经济规模，加快工业化和城镇化(2)投資政策。重点支持限制开发区域和禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护支持重点开发区域基础设施建设，改善投资环境激勵优化开发区域转变经济增长模式，发展高新技术产业(3)产业政策。引导优化开发区域转移占地多、消耗高的一般加工业提升产业结构層次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设以承接优化开发区域的产业转移，大力推进工业化同时大力发展劳动密集型产业，提高僦业水平；引导限制开发区域发展特色产业限制不符合主体功能的产业扩张；加强禁止开发区域生态修复和环境保护。严禁不符合主体功能定位的开发活动(4)土地政策。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制加快土地向集约利用转变，提高土地利用率；对重点開发区域在保证基本农田不减少的前提下适当扩大建设用地供给；对限制开发区和禁止开发区实行严格的土地用途管制严禁生态用地改變用途。 (5)人口管理政策鼓励在优化开发区、重点开发区稳定就业和居住的外来人口定居落户；设立稳定的生态移民专项基金，引导限制開发区人口进行生态性移民鼓励禁止开发区人口以自愿的方式平稳有序转移。应对国家级自然保护区的人口搬迁提供政策和资金支持茬搬迁人口的房屋修建、生产转型等方面提供专项资金，在税收、土地和社会保障方面出台配套政策

来源：《江汉论坛》2010年第4期