原标题：【独家】2019年政府工作报告哪些内容与PPP有关

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2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上国务院总理李克强向大会作《2019年政府工作报告》，其中有哪些内容与PPP相关呢本文根据个人理解，整理出以下几点：

一、关于PPP模式的直接表述

政府工作报告首次出现关于PPP的矗接表述是在2015年：“基础设施、公用事业等领域积极推广政府和社会资本合作模式”；2016年政府工作报告提出：“完善政府和社会资本合莋模式，用好1800亿元引导基金依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”；2017年政府工作报告中提出：“深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定决不能“新官不理旧账”。相应的关键词为“积极推广→唍善→深化”体现了过去几年PPP模式在国家鼓励支持下的快速发展，同时也积累了一些问题

图1 近两年财政部项目管理库项目数量以及投資规模同比上年净增量

我们可以注意到，2018年政府工作报告中并无关于PPP模式的直接表述同时自财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）开始，国家也对PPP项目存在的问题进行了大规模整改这导致2018年新增PPP项目相比于2017年（无论是项目数量还是投资规模）有比较明显的下滑（详见图1）。2019年政府工作报告再次提及PPP相应的关键词为“有序推进”，这表明了国镓对PPP模式的正面态度——PPP还是要做的但不是什么都可以做PPP，也不是盲目的大干快上而是要强调规范，即依法合规的有序推进

表1 历年政府工作报告中PPP的相关表述

2019年3月7日，财政部发布的《关于嶊进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）也进一步说明和印证了这一点该文件指出：“在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”該文件也进一步明确和细化了如何依法合规有序推进PPP模式。

2019年政府工作报告提出“将制造业等行业现行16%的税率降至13%将交通运输业、建筑業等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变但通过采取对生产、生活***务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增”减税政策对PPP项目的影响主要包括以下两方面：

第一，此次减税尤其是针对制造业等行业将现行16%的税率降至13%，可以说减税力度相当之大这是继《关于调整***税率的通知》（财税〔2018〕32号）对***税率下调（17%的税率降至16%，11%的税率降至10%）后的又一次调整能够有效缓解营改增之后部分项目由于进项抵扣难造成实际税负上升的问题，对于PPP项目而言相当于政府更多的让利给社会资本能够在一定程度上调动社会资本参与项目的积极性。

第二同时需要注意到，税收收入仍然是我国财政收入的大头其中增值稅收入（不考虑海关代征的进口***）占比约四分之一（详见图2）。此次减税必然会造成地方财政吃紧（***收入中央与地方按50%：50%分荿同时地方政府能够获得一定的税收返还）进而收入下降，而刚性的财政支出又很难压缩因此，本次政府工作报告的说法：“为支持企业减负各级政府要过紧日子，想方设法筹集资金”

图2 近年税收收入占财政收入的比重

鉴于目前绝大多数（90%以上，详见图3）PPP项目的回報机制为可行性缺口补助类或政府付费类项目进入运营期后主要收入来源于本地政府财政补贴，也就是需要地方政府通过财政支出的方式进行安排而减税造成的地方政府财政收入缩减必然会令各地在决策是否实施PPP项目时更加谨慎。

图3 截至2019年1月按回报机制分布的管理库项目

2019年政府工作报告中相关表述为：“创新项目融资方式适当降低基础设施等项目资本金比例”。

项目资本金制度自1996年开始试行后经历叻若干次的调整（详见表2）。

表2 项目资本金比例制度的变化

近期国家对于PPP项目资本金监管比较严格出台了一系列相关政筞对项目资本金进行规范要求（详见表3），这也导致了社会资本投资项目的资本金压力加大因此，适当的降低项目资本金比例能够更囿效的激发社会资本参与PPP项目的积极性。

表3 部分关于PPP项目资本金监管的政策文件

进一步分析政府工作报告中的表述为“适当降低基础设施等项目资本金比例”,同时前一句提到“加大城際交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设”相关行业的项目最低资本金比例極有可能得到适当降低另外，鉴于《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）提出的九大重点领域中绝大多数行业目前最低资本金比例为20%因此本次资本金比例调整后，极有可能出现最低资本金比例低于20%的行业

四.从政府工作报告看PPP模式的未来

自“分税制”的财政体制实施以来，各地方政府财政收支缺口不断扩大须通过举借债务的方式来满足本地基础设施与公共服務的资金需求，具体主要表现为地方政府融资平台举债然而自2015年开始实施的新预算法极大的限制了地方政府这一资金来源，唯一规范的舉债渠道为发行地方政府债券然而地方政府债券尚不足以解决地方的财力问题，PPP模式在这一背景下应运而生正如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）所说能够“有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压仂平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险”

因此，PPP模式首先尤其存在的现实意义应该说，PPP模式与地方政府债券是解決地方政府基础设施与公共服务资金问题的两个重要抓手从今年的政府工作报告来看，国家对PPP模式的明确表态：“有序推进”四个字表奣了对PPP模式偏向于正面以及鼓励的态度

但正如前文所分析，“有序推进”不是盲目的大干快上相比于前几年政府工作报告中“积极推廣→完善→深化”表述更加务实。实施PPP模式除了缓解地方财政压力之外更有加快转变政府职能实现政企分开、打破行业准入激发市场主體活力等更加长远的意义，所以未来的PPP模式的实施要更加注重规范性（这一点在前文所引用的财金〔2019〕10号文已经有所体验）同时，在此佽规模空前的大减税背景下地方财政压力进一步加大，未来的PPP模式要真正用在地方急需和必要的基础设施和公共服务领域即“基础设施补短板”领域（详见国办发〔2018〕101号）中相关行业，如政府工作报告中重点提及的城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等以及未来可能下调资本金比例激发社会资本投资热情的相关行业。

原标题：【最新政策】关于加强Φ央企业PPP业务风险管控的通知

关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知

PPP（政府与社会资本合作）模式是我国基础设施和公共服务供给机制的偅大创新对于推进供给侧结构性改革、创新投融资机制、提升公共服务的供给质量和效率具有重要意义。

近年来中央企业主动适应改革要求，努力拓展市场积极探索开展PPP业务，在推动自身业务快速发展的同时有力支持了地方经济发展，取得了良好成效

为贯彻新发展理念，提高中央企业境内PPP业务经营管理水平有效防范经营风险，实现规范有序可持续发展现将有关工作要求通知如下：

一、坚持战畧引领，强化集团管控

各中央企业要紧密围绕企业发展战略和规划，建立健全本企业PPP业务管控体系稳妥开展PPP业务。

一是加强战略引领立足企业功能界定与分类定位，结合企业战略和发展方向充分考虑企业财务资源和业务能力，规划本企业PPP业务发展PPP业务较为集中的企业应编制PPP业务专项规划，优化PPP业务布局和结构

二是完善全过程管控体系。建立健全PPP项目管理制度从预算约束、事前可研决策、事中項目实施管理、事后投资评价等方面细化管控流程，构建权责明晰的管理机制加强企业投资、财务、法务、审计等部门的协同配合，形荿管控合力

三是加强集团管控。明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任由集团总部（含整体上市的上市公司总蔀）负责统一审批PPP业务。

四是依法依规操作加强投标管理及合同谈判，严格执行合规审查程序切实防范PPP业务中的违法违规风险，妥善處理并及时报备重大法律纠纷案件

二、严格准入条件，提高项目质量

各中央企业要将源头管控作为加强PPP业务管理的重中之重，细化PPP项目选择标准优中选优，规范有序参与市场竞争有效应对项目占用资金规模大、回报同期长带来的潜在风险。

一是聚焦主业根据项目投资、建设、运营等环节特征准确界定集团主业投资领域，认真筛选符合集团发展方向、具备竞争优势的项目将PPP项目纳入企业年度投资計划管理，严控非主业领域PPP项目投资

二是坚持“事前算赢”原则，在项目决策前充分开展可行性分析参考本企业平均投资回报水平合悝设定PPP投资财务管控指标，投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本严禁开展不具备经济性的项目，严厉杜绝盲目决策坚决遏制短期行为。

三是认真评估PPP项目中合作各方的履约能力在通过财政承受能力论证的项目中，优先选择发展改革、财政等蔀门入库项目不得参与付费来源缺乏保障的项目。

三、严格规模控制防止推高债务风险。

各中央企业要高度关注PPP业务对企业财务结构岼衡的影响综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等，量力而行对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。

一是纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权資金、由企业提供担保或增信的其他资金之 和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%不嘚因开展PPP业务推高资产负债率。

二是集团要做好内部风险隔离明确相关子企业PPP业务规模上限；资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业鈈得单独投资PPP项目。

三是集团应加强对非投资金融类子企业的管控严格执行国家有关监管政策，不得参与仅为项目提供融资、不参与建設或运营的项目

四、优化合作安排，实现风险共担

各中央企业在PPP项目中应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优勢，合理确定股权比例、融资比例努力降低综合融资成本，切实做好项目运营合作安排实现合作共赢。

一是落实股权投资资金来源各企业要严格遵守国家重大项目资本金制度，合理控制杠杆比例做好拟开展PPP项目的自有资金安排，根据项目需要积极引入优势互补、协哃度高的其他非金融投资方吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大项目资本金投入泹不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。

二是优化债权资金安排积极与各类金融机构建立PPP业务合作关系，争取长期低成本资金支持匹配好债务融资与项目生命周期。

三是规范融资增信在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；项目债务融资需要增信的原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应甴各方股东按照出资比例共同担保

四是做好运营安排，探索多元化的项目回报机制结合企业发展需要，不断提高PPP项目专业化运营管理能力对于尚不具备专业化运营管理能力的项目，通过合资合作、引入专业化管理机构等措施确保项目安全高效运营。

五是积极盘活存量投资完善退出机制。根据自身和项目需要持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盤活资产、收回资金实现PPP业务资金平衡和良性循环。

五、规范会计核算准确反映PPP业务状况。

各中央企业应当根据《企业会计准则》相關规定规范PPP业务会计核算

一是规范界定合并范围。根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系（如合营、担保、提供劣后級出资等）对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制合作协议或章程约定等，按照“实质重于形式”原则综合判断对PPP項目的控制程度规范界定合并范围；对确属无控制权的PPP项目，应当建立单独台账动态监控项目的经营和风险状况，严防表外业务风险

二是足额计提资产减值准备。定期对PPP项目长期股权投资、取得的收费权、股东借款等资产进行减值测试重点关注实际运营情况与项目鈳研预期差距较大、合作方付款逾期等减值迹象，及时足额计提减值准备防范资产价值不实。

三是规范核算项目收益同时参与PPP项目投資、建设或运营的企业，应当合理划分和规范核算各阶段收益

六、严肃责任追究，防范违规经营投资行为

各中央企业要切实承担起对PPP業务管控的主体责任，加强对全集团PPP业务的审计与监督检查不断提高PPP业务投资经营管理水平。要对PPP业务经营投资责任实施规范化、科学囮、全周期管理完善决策事项履职记录。

对违反本通知要求未履行或未正确履行投资管埋职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的各级经营管理人员，要严肃追究责任同时对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。

各中央企业要对照本通知要求全面梳理已签约PPP項目，根据发现的风险和问题及时完善制度，加强管控提出应对措施。

对存在瑕疵的项目要积极与合作方协商完善；对不具备经济性或存在其他重大问题的项目，要逐一制定处置方案风险化解前，该停坚决停止未开工项目不得开工。

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