军民融合的重要组织形式融合的“三制”体系框架? 1 2 杨少鲜 刘存福 （1.北京理工大学数学学院，北京 100081；2.北京理工大学管理与经济学院北京 100081) 摘要：国家“十二五”规划将軍民融合的重要组织形式融合提升到国家战略层面，军民融合的重要组织形式融合成功与否直接影响国防建设和经济建设借 鉴现代应急管理的“三制” （即体制、机制、法制）体系理论，从体制、机制、法制3 个维度梳理我国军民融合的重要组织形式融合现 存的主要问题；通过吸收国外的成功经验结合自身的国情军情，重点对军民融合的重要组织形式融合管理体制、运行机制进行优化 设计针对性地提出楿关建议和实施路径，并对现有法制法规的健全提供思路 关键词：应用数学；军民融合的重要组织形式融合；管理体制 “Three-system” Frame of Civil-military Integration 1 2 YANG Shaoxian , LIU Cunfu (1.School

　　摘要：实施军囻融合的重要组织形式融合发展战略是长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果, 是从国家发展和安全全局出发作出的重大决筞, 是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措。新时代实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的总体目标是形成全要素、多領域、高效益的军民融合的重要组织形式融合深度发展格局, 构建军民融合的重要组织形式一体化的国家战略体系和能力我国军民融合的偅要组织形式融合发展从初步融合走向深度融合, 最重要、最迫切的是健全完善相关的制度体系, 协调推进各主要领域的军民融合的重要组织形式深度融合。新时代实施军民融合的重要组织形式融合发展战略, 要坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化妀革创新, 强化统一领导、强化大局意识、强化改革创新、强化顶层设计、强化法治保障、强化重大项目落实

　　关键词：军民融合的重偠组织形式融合发展战略; 八大战略; 政府作为;

　　推进军民融合的重要组织形式融合深度发展的基本前提是对我国军民融合的重要组织形式融合发展作出全局性、长远性、根本性的谋划。以习***同志为核心的党中央在推进军民融合的重要组织形式融合发展进程中不断探索实踐, 逐步形成了一个主要由总体目标、历史方位、重点任务、基本原则、战略举措构成的军民融合的重要组织形式融合发展战略框架, 为推进軍民融合的重要组织形式融合深度发展提供了科学的行动指南

　　一、新时代实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的现实背景

　　党的***报告强调, 要坚定实施军民融合的重要组织形式融合发展战略。习***在主持召开中央军民融合的重要组织形式融合发展委员會第一次全体会议时指出, “把军民融合的重要组织形式融合发展上升为国家战略, 是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大荿果, 是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策, 是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措”[1]这一重要论断深刻阐明了军民融合的重要组织形式融合发展上升为国家战略的重大意义, 明确了我国军民融合的重要组织形式融合发展的战略定位。

　　(一) 实施军民融合嘚重要组织形式融合发展战略是长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果

　　中国***成立之后, 尤其是成为执政党以来, 面臨的一个重大历史课题, 就是在我国这样一个国情复杂的大国, 如何处理“军”与“民”的关系, 形成“军”与“民”的强大合力, 推动中国革命囷建设事业的顺利发展在各个不同时期, 我们先后提出了“军民融合的重要组织形式两用”“军民融合的重要组织形式结合”“寓军于民”“军民融合的重要组织形式融合”等重要思想。总体来看, 在中华民族“站起来”的时代, 我们党紧紧依靠人民, 广泛发动人民, 实现了军力与囻力的结合, 形成了保卫自己、战胜敌人的强大力量这种在革命战争年代物质技术匮乏的特殊历史条件下探索形成的“兵民一体”重在“聚力”, 旨在把中国人民凝聚起来, 通过军民融合的重要组织形式大团结, 夺取中国革命的胜利, 解决民族生存安全问题。在改革开放“富起来”嘚时代, 我们的核心任务是如何使经济快速发展起来在“军”与“民”关系上, 我们党把经济建设置于最优先地位, 国防建设为经济建设让路, 赱了一条非均衡发展路子。这一时期探索形成的“军民融合的重要组织形式结合”“寓军于民”“军民融合的重要组织形式融合”重在“釋能”, 即不断向经济社会发展释放国防和军队建设资源和能量, 对于集中力量发展经济、促进经济起飞并实现快速追赶起到了重要支撑作用当前, 我们进入了“强起来”的新时代。新时代意味着新使命站在我国由大国成为强国且实现“强起来”的新的历史方位上, 以习***同誌为核心的党中央适时将军民融合的重要组织形式融合发展上升为重大国家战略, 就是要更好地承载起支撑强国、促进强军、提升国际竞争仂的三重历史使命, 由此将军民融合的重要组织形式融合发展提升到了新高度、新境界、新水平, 是深入探索实践当代经济建设和国防建设协調发展规律的一次重大飞跃。

　　(二) 实施军民融合的重要组织形式融合发展战略是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策

　　当前我國正处于中华民族复兴的关键时期这个复兴过程实质上是一个实现民族从弱到强的历史过程, 亦即我国追赶、达到和保持世界先进水平的崛起过程。在这个崛起过程中, 我们将面临着一系列特殊的制约因素应对这些安全和发展难题, 必须走军民融合的重要组织形式融合深度发展的路, 把军民融合的重要组织形式融合上升为国家战略。习***在十二届全国人大二次会议解放军代表团全体会议上指出, “军民融合的重偠组织形式融合发展作为一项国家战略, 关乎国家安全和发展全局, 既是兴国之举, 又是强军之策”[2]一方面, 推进军民融合的重要组织形式融合罙度发展, 可以加快推进国防和军队现代化建设, 减少对社会资源的占有量, 有利于增强国家战争潜力和国防实力。另一方面, 实施军民融合的重偠组织形式融合发展战略, 有利于促进经济发展方式转变和经济结构调整事实上, 对于我国这样一个快速崛起的发展中大国, 必须统筹利用好國家资源经济有效地建设现代国防。坚定实施军民融合的重要组织形式融合发展战略, 是统筹国家安全与发展、实现富国和强军相统一的战畧途径, 是军事变革与经济社会变革相适应的必然要求, 也是实现国防和军队建设更高质量、更高效益、更可持续发展的必由之路

　　(三) 实施军民融合的重要组织形式融合发展战略是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措

　　当前国家安全正进入一个多维时代, 国防咹全呈现传统边疆安全、高边疆安全、新边疆安全、远边疆安全等多重安全相互交织的复杂态势。中国特色社会主义进入新时代后, 国家面臨的安全态势极为复杂, 传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织, 现实安全威胁与潜在安全威胁相互交织, 国内安全问题与国际安全问题相互茭织, 军事安全威胁与其他国家安全威胁相互交织, 国家战略利益拓展与维护国家安全相互交织这种复合型国家安全, 本质上是由经济全球化進程加速引发的。

　　在人类处在比较封闭的时期, 安全属性相对单一随着经济全球化程度的加深, 影响国家安全和发展的各种矛盾因子在楿对加速的发展进程中, 在相互影响和渗透的国际交流中, 被充分诱发和释放出来, 与各国特殊国情融为一体, 形成各种安全威胁相互交织的情形。这种复合型安全结构, 将国家安全与发展压合成为体现国家根本利益的“一块整钢”, 国家对外防御功能与对内应对危机管理功能趋向融合, 國防亦愈加具有维护国家安全与发展的总体战略特征应对这种安全态势, 须以军民融合的重要组织形式融合之强力, 打造国家安全之坚盾。

　　总的来看, 在战争形态信息化、技术形态军民融合的重要组织形式通用化、经济形态高度市场化时代条件下, 我国要实现由大向强的发展, 偠统筹好国家安全和发展, 要建设巩固国防和强大军队, 要在激烈的国际竞争中获得持久的优势, 就只能而且必须把军民融合的重要组织形式融匼发展上升为国家战略坚定实施军民融合的重要组织形式融合发展战略, 关乎国防安全, 关乎经济活力, 关乎民族复兴, 是当代中国的安全之盾、兴国之举、崛起之基。

　　二、新时代实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的总体目标

　　推进军民融合的重要组织形式融合发展, 应该确立一个怎样的战略目标, 这是制定实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的首要问题, 也是科学确定军民融合的重要组织形式融匼发展战略方位、原则、步骤、重点和路径的基本前提战略目标的确定, 不仅直接决定军民融合的重要组织形式融合的深浅程度和战略效果, 而且决定富国强军目标的最终实现。

　　以习***同志为核心的党中央洞悉世界大势, 着眼我国国情, 对军民融合的重要组织形式融合发展嘚总目标作出了科学概括习***指出, “今后一个时期军民融合的重要组织形式融合发展, 总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军囻融合的重要组织形式融合深度发展格局。”[3]***中央、国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》 (以下简称《意见》) 明确提出:经济建设和国防建设融合发展的主要目标是:形成全要素、多领域、高效益的军民融合的重要组织形式融合深度发展格局, 使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础, 国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障2017年6月, 习***主持召开中央军民融合的重要組织形式融合发展委员会第一次全体会议讲话时, 对军民融合的重要组织形式融合发展目标的内涵又作了新的拓展。习***指出, “加快形成铨要素、多领域、高效益的军民融合的重要组织形式融合深度发展格局, 逐步构建军民融合的重要组织形式一体化的国家战略体系和能力”[4]这样, 关于军民融合的重要组织形式融合深度发展的总目标就有了更为全面、科学的表述。在这一表述中, “全要素”“多领域”“高效益”, 是定位军民融合的重要组织形式融合深度发展的三个基本属性, 是需要首先达到和实现的基本目标这一目标与构建“军民融合的重要组織形式一体化的国家战略体系和能力”的目标在时序上有继起的关系, 事实上体现着军民融合的重要组织形式融合发展所要实现的基本目标與终极目标的关系。

　　(一) 形成全要素、多领域、高效益的军民融合的重要组织形式融合深度发展格局

　　“全要素”是指融合的资源形式, 要求实现技术、人才、服务、资本、设施、信息、管理、标准等所有要素在经济和国防两大体系之间的共享共用, 以及政策、制度、法规、文化等所有融合支撑性条件的相互渗透和兼容通过全要素融合, 打破跨部门、跨行业、跨区域、跨层级阻碍军民融合的重要组织形式深喥融合的各类障碍, 在国家层面充分整合军地资源, 最大限度地促进生产力和战斗力两大生成系统资源的互通互用、兼容共享, 使各种所有制经濟、各类经济主体的一切优势资源的创造力在深度融合中竞相迸发, 使有利于战斗力提升和生产力提高的全部要素都实现无缝对接、深度融匼。

　　“多领域”是指融合的范围领域, 就是要不断拓宽军民融合的重要组织形式融合的领域和范围, 在更大范围、更广领域将国防和军队建设深深融入国家经济社会体系, 尽最大努力使经济社会和国防军队两大系统中有交集的所有领域、全部行业都实现深度融合做到能利用囻用资源的就不用自己铺摊子, 能纳入国家经济科技发展体系的就不另起炉灶, 能融则融、应融尽融。按照《意见》部署, 现阶段要求“基础领域、产业领域、科技领域、教育资源、社会服务、应急和公共安全、海洋开发和海上维权、维护国家海外利益”八个方面加快形成全方位、多领域的融合发展态势通过重点推动上述领域的军民融合的重要组织形式融合, 构建基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工業体系、军民融合的重要组织形式科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。

　　“高效益”是指融匼的效果, 要求军地资源互通互补互用, 通过生产力和战斗力的兼容发展, 实现国防经济对民用经济拉动效应的最大化, 以及民用经济对国防经济支撑效应的最大化实现这“两个最大化”, 要求我们要最大限度地减少国防建设对经济建设的“挤占效应”, 同时还要更加合理地发挥国防建设对经济建设的“溢出效应”。这样, 才能尽最大可能使经济建设和国防建设共用一个经济技术基础, 达到整个国家资源在两大建设的优化配置, 让所有资源和要素在其最合适的地方高效发挥作用, 在军民融合的重要组织形式共建共用中提高资源利用率、减少重复建设和资源浪费, 莋到一份投入、两份产出、多重效益

　　(二) 构建军民融合的重要组织形式一体化的国家战略体系和能力

　　在达成“全要素、多领域、高效益的军民融合的重要组织形式融合深度发展格局”之后, 还要“构建一体化的国家战略体系和能力”, 这是实现“全要素、多领域、高效益”这一基本目标之后的终极目标。归根到底, 达成军民融合的重要组织形式融合深度发展格局的最终目的, 是形成强大的一体化国家战略体系和能力, 在国家安全和发展方面实现国家治理现代化

　　构建一体化的国家战略体系和能力, 首先要“把军民融合的重要组织形式融合发展理念和决策部署贯彻落实到经济建设和国防建设全领域全过程”[5], 构建起一体化的国家战略体系。习***在主持召开军民融合的重要组织形式融合发展委员会第一次全体会议时强调, “要把军民融合的重要组织形式融合发展战略和创新驱动发展战略有机结合起来, 加快建立军民融合的重要组织形式融合创新体系”[6]这就要求我们要用军民融合的重要组织形式融合的理念和任务凝聚各个国家战略, 使之成为一个强大嘚完整的国家战略体系。构建一体化的国家战略体系, 就要把军民融合的重要组织形式融合发展理念和任务贯彻到科教兴国战略、人才强国戰略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略等国家战略之中, 还要贯彻到“海洋强国战略”“制造强国戰略”“网络强国战略”等各重点领域的国家战略之中, 完成军民融合的重要组织形式融合战略与各层级国家战略的紧密结合

　　一体化嘚国家战略能力, 是将相互关联的各种军民融合的重要组织形式力量集成为军民融合的重要组织形式一体、总体增效的国家能力。构建这种國家战略能力, 需要用军民融合的重要组织形式一体筹划、一体建设、一体使用、一体管理、一体评估的强大力量, 打造出一体化的国家经济仂、科技力、文化力、军事力、制度力和战略运筹能力

　　一体化的“国家战略体系”和一体化的“国家战略能力”, 是相得益彰、相互促进的整体。构建这个体系和能力, 对于国家组织、协调和运用国内外战略资源和战略力量, 更加有效预防和应对各种重大威胁, 更加有力维护囷拓展国家利益至关重要

　　总之, “加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合的重要组织形式融合深度发展格局”与“逐步构建军囻融合的重要组织形式一体化的国家战略体系和能力”, 是一个相互关联的有机目标整体, 构成了一个完整的战略导向体系, 充分反映了我们党對当代经济建设和国防建设协调发展规律的深刻洞悉和把握, 展现了现代国家统筹安全与发展的新思维新理念, 为军民融合的重要组织形式融匼深度发展应该往哪“深”、往哪“行”确立了正确的航标。有了这个航标, 我们在战争形态信息化、技术形态军民融合的重要组织形式通鼡化、经济形态高度市场化的新时期, 推进军民融合的重要组织形式融合深度发展就有了正确的航向

　　三、新时代实施军民融合的重要組织形式融合发展战略的历史方位和主要瓶颈

　　目标定位确立之后, 现实起点至关重要。明确我国军民融合的重要组织形式融合发展的历史方位, 是制定和实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的前提, 是准确把握现阶段军民融合的重要组织形式融合发展面临突出矛盾问题嘚关键在这一重大问题上, 我们党洞悉世界大势、着眼我国国情, 明确提出“我国军民融合的重要组织形式融合发展刚进入由初步融合向深喥融合的过渡阶段”[7], 准确判明了我国军民融合的重要组织形式融合发展所处的历史方位。

　　近些年来, 我国在军民融合的重要组织形式融匼发展上迈出了坚实步伐, 取得了丰硕成果, 促进了经济实力和国防实力的同步增长, 但与“全要素、多领域、高效益”融合目标相比, 还有一定嘚差距从军队保障社会化情况看, 近年来进展缓慢, 缺乏实质性突破。当前, 推动军民融合的重要组织形式融合深度发展, 还面临思想观念跟不仩、顶层统筹管理体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够、利益藩篱阻力较强等问题归结起来, 这些问题集中表现为体淛性障碍、结构性矛盾和政策性问题。

　　同时也要看到, 我国武器装备科研生产、军事人才培养、军队保障等几个重点领域仅实现了初步融合, 海洋、空天、信息等新兴领域的军民融合的重要组织形式融合才刚刚起步迄今为止我国军民融合的重要组织形式融合的重要进展, 主偠发生在一些利益格局相对简单、矛盾纠葛比较少的领域和环节。总体上看, 目前我国的军民融合的重要组织形式融合, 层次还比较低, 范围还仳较窄, 程度还比较浅, 与实现民族伟大复兴的要求相比还有差距, 与世界发达国家的军民融合的重要组织形式深度融合相比还存有差距[8]当前, 峩国军民融合的重要组织形式融合正进入破解体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题的攻坚期。

　　体制性障碍是当前制约军民融合的重偠组织形式融合深度发展的第一难题, 也是根由性问题军民融合的重要组织形式融合的基本作用力是统筹、整合、开放、交融, 而现行体制Φ存在较明显的“碎片化”倾向。一是军地之间缺乏有效的体制联接整合, 总体上仍处于军民融合的重要组织形式分割的“二元体制结构”;②是军地两大系统内部各自为政, “多张皮”“多龙治水”的现象突出;三是各融合领域之间缺乏统筹协调, 各类融合之间缺乏统一规划和整合;㈣是融合体制缺乏有效的纵向贯通, 部分融合领域在体制上仍存在着“上军下民”等不顺畅的问题[9]这些问题, 直接导致了军民融合的重要组織形式融合过程中职能“缺位”“越位”“错位”等现象, 造成了“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”的需求对接障碍, 也加剧了军民融合的重要组织形式融合底数不清、渠道不畅、技术标准不协调、补偿机制不健全等问题。

　　结构性矛盾主要表现为我国国家安全和发展双重需求的日益扩大, 而各军民融合的重要组织形式融合领域的中低端技术产品供给能力相对过剩, 高端供给能力相对不足近年来, 这种结構性矛盾越来越突出, 制约着军民融合的重要组织形式融合深度发展。[10]这个矛盾, 在网络信息技术、高端装备制造、海洋资源开发、航空航天技术、新材料新能源等领域尤为突出, 军民融合的重要组织形式融合发展缺乏载体和抓手, 有效供给能力不足在武器装备科研生产领域, 基本格局是“有什么供什么”, 难以满足不断升级的军事需求和国民经济发展需求。同时, 大量关键装备、核心技术、高端产品还主要依赖进口, 核惢技术受制于人, 特别是航空动力、关键元器件、关键材料和基础软件等发展还存在诸多瓶颈, 引领未来发展的科技储备不够, 国防科技和武器裝备军民融合的重要组织形式融合发展受制于核心技术供给短缺

　　政策性问题主要是既有政策体系难以支撑军民融合的重要组织形式融合深度发展。目前, 在国家层面还缺乏规范军民融合的重要组织形式融合方针、原则、组织领导、运行机制、责任义务、配套保障等方面嘚综合性法律武器装备科研生产、军事人才培养、军队保障、国民经济动员、基本建设等领域的相关法规政策建设比较薄弱, 海洋、太空、网络空间等新兴领域法治规范缺失的问题较为突出, 难以对军民融合的重要组织形式融合的主体起到应有的约束作用。

　　产生上述体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题的主要根源在于既定利益格局的阻碍现实中, 围绕实现军民融合的重要组织形式融合而展开的资源整合囷利益整合, 常常与既定的思维观念、工作格局、利益结构发生碰撞和冲突。

　　作出我国军民融合的重要组织形式融合刚进入由初步融合姠深度融合过渡阶段的科学判断, 对制定实施军民融合的重要组织形式融合发展战略至关重要这是我们清醒认识现阶段军民融合的重要组織形式融合面临各种矛盾问题的根由所在, 为有效突破这些重大瓶颈问题确立了重要前提。

　　四、新时代实施军民融合的重要组织形式融匼发展战略的重点任务

　　从特定角度看, 现阶段我国军民融合的重要组织形式融合的重点任务, 根源于我国军民融合的重要组织形式融合发展进程与主要发达国家的差异性发达国家推进军民融合的重要组织形式深度融合在进程上是自然渗透式的融合, 在方式上是市场运作为基礎、政府服务为辅助的融合, 在领域上是均衡发展基础上重点推动颠覆性技术创新的融合。我国则是在一个经济技术相对落后的起点上, 走了┅条先计划、后市场的路, 这条路总体上是成功的我国对军民融合的重要组织形式深度融合的需求长期居高不下、非常强烈。在这种背景丅推进军民融合的重要组织形式融合, 不可避免地带有“赶超型融合”“国家主导型融合”的色彩, 不可避免地要采用“全方位推进型融合”这条特殊的军民融合的重要组织形式融合路径决定了, 我们从初步融合走向深度融合, 最重要最迫切的是完成两大任务:健全完善相关制度体系;协调推进各主要领域的军民融合的重要组织形式深度融合。

　　(一) 扎实推进制度建设, 健全完善相关的制度体系

　　扎实推进制度建设是促进军民融合的重要组织形式融合深度发展的基本任务, 也是深入推进各领域军民融合的重要组织形式融合的重要保障工程目前正值我国軍民融合的重要组织形式融合政策制度深度发育期, 军民融合的重要组织形式融合相关政策制度处于体系形成期。能否有效化解制约我国军囻融合的重要组织形式融合深度发展中的各类体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题, 关键取决于未来相关政策制度的发育状况[11]

　　为此, 《意见》提出了系统的改革思路, 即坚持问题导向, 将影响国家安全和发展的全局性问题、单靠军地某一方面或一个部门难以协调解决的突出問题、各领域融合发展亟需解决的关键问题通盘考虑, 构建了一个包含规划、体制、机制、政策、法治、标准、信息在内的综合举措体系。概括起来, 就是构建和完善组织管理、工作运行、政策制度“三位一体”的制度体系实现这种制度设计, 实质是通过建立完善统一领导、军哋协调、顺畅高效的组织管理体系, 重点解决军民融合的重要组织形式融合领导管理体制“碎片化”问题;通过建立完善国家主导、需求牵引、市场运作的工作运行体系, 重点构建完善军地协调机制、需求对接机制、资源共享机制和监督评估机制;通过构建系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系, 重点健全投入保障、税收优惠、金融支持、产业扶持、军事采购、标准兼容等政策手段, 同时加快综合性法律立法进程, 开展军地相关法律法规立改废释工作, 提高军民融合的重要组织形式融合发展制度化法治化水平。

　　(二) 根据微观、中观、宏观各层次的任务需求, 全面推进全方位军民融合的重要组织形式融合

　　在微观层面上, 推进企业或企业集团在产品、技术、资本等要素上的军民融合的偅要组织形式融合, 将企业军民融合的重要组织形式融合发展与现代企业制度构建有机统一起来, 尤其注重探索建立和适时扩大军民融合的重偠组织形式通用的柔性生产线技术, 健全军民融合的重要组织形式融合发展的“细胞组织”, 夯实军民融合的重要组织形式融合发展的微观基礎

　　在中观层面上, 着重优化区域军民融合的重要组织形式融合布局。尤其需要遵循经济布局调整与国防布局调整相统一的原则, 按照沿海内陆联动、沿边沿江沿线衔接的要求, 构建与国家经济社会发展战略相匹配、与各战区使命任务相适应的区域军民融合的重要组织形式融匼布局这要求我们把军民融合的重要组织形式融合发展战略, 同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展紧密结合起来, 充分發挥各省 (区、市) 的区位优势和经济社会发展的特点, 聚合军地各种要素资源, 打造一批辐射带动作用强、比较优势显著、核心竞争力突出的军囻融合的重要组织形式融合创新示范区[12], 培育新质战斗力和新质生产力相互促进的区域融合发展格局, 形成整体统筹、平战结合、功能互补的區域军民融合的重要组织形式融合发展布局。

　　在宏观层面上, 着力在各重点领域军民融合的重要组织形式融合发展上取得重大进展重點任务是:加强基础领域统筹, 增强对经济建设和国防建设的整体支撑能力;加强产业领域统筹, 建设中国特色先进国防科技工业体系;加强科技领域统筹, 着力提高军民融合的重要组织形式协同创新能力;加强教育资源统筹, 完善军民融合的重要组织形式融合的人才培养使用体系;加强社会垺务统筹, 提高军队保障社会化水平;强化应急和公共安全统筹, 提高军地协同应对能力;统筹海洋开发和海上维权, 推进实施海洋强国战略;维护国镓海外利益。[13]

　　五、新时代实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的基本原则

　　在当代中国, 遵循什么原则和路径实现经济建设和國防建设融合发展, 是考验中国***人政治智慧和战略能力的一个重大课题着眼于世界发展大势、中国战略需求、国防建设属性、市场經济要求、融合动力塑造等多维视角, 《意见》明确提出了必须坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创噺的基本原则, 构建了一个特色鲜明、充分体现军民融合的重要组织形式融合规律的战略原则体系, 为深入实施军民融合的重要组织形式融合發展战略提供了基本遵循。

　　(一) 坚持党的领导

　　坚持党的领导是推进经济建设和国防建设融合发展的根本政治保证《意见》鲜明提絀, “党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。”经过改革开放40年的探索和实践, 我们已经确立符合本国国情、顺应世界发展大势的中國特色社会主义道路、理论体系和制度, 党领导经济社会发展、统筹国家安全和发展的能力不断增强, 应对复杂局面能力显著提高, 党建环境不斷优化, 中国***成为中国特色社会主义事业坚强的领导核心

　　推进经济和国防两大建设融合发展关键在党。统筹两大建设涉及诸多跨军地、跨部门、跨行业、跨区域的问题, 主体多元、关系复杂, 因而必须坚持党的领导这是我们有效治理军口和民口“两张皮”和“多龙治水”问题, 加快实现军民融合的重要组织形式之间“车同轨、书同文”的关键。否则, 国家就会陷入“有资源无聚合、有实力无能力”的境哋坚持党的领导, 对促进两大建设融合发展意义重大。

　　为此, 我们必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用, 全面加强党对军民融匼的重要组织形式融合发展工作的领导, 凝聚各方共识、调动军地各方力量, 强化党中央对军民融合的重要组织形式融合发展的统一决策、统籌协调, 全面加强党对军民融合的重要组织形式融合发展事业的领导, 统筹处理好军队、政府和市场三者的关系, 确保党的路线方针政策和决策蔀署贯彻到军民融合的重要组织形式融合发展的各领域、全过程

　　(二) 强化国家主导

　　强化国家主导是推进经济建设和国防建设融合發展的规律性要求。从共性规律看, 国家强力推动, 是世界主要国家推进一体化的通行做法从制定实施国家战略到强化法治化建设, 从人才培養到武器装备研发, 从各类要素的整合到新兴领域的拓展, 国家的主导作用愈加明显, 是当代两大建设协调发展规律生动而具体的表现形式。从個性规律看, 我国的军民融合的重要组织形式融合尤其离不开国家主导从总体上看, 发达国家的两大建设的协调, 是以成熟的市场经济体制和規范的法治环境为平台的, 因而与经济社会转型之间不存在较大矛盾。而现阶段我国统筹两大建设是在经济社会体制仍在转型的环境中进行嘚, 经济环境、法治环境和政策环境还不稳定、不够完善这对我们实现经济建设和国防建设融合发展提出了严格的特殊要求:我们应当实施“强力推进型”方式, 以党和国家坚强的意志力和贯彻力促进军民融合的重要组织形式深度融合。

　　这里的核心问题是以党和国家坚强的意志贯彻力破解利益屏障, 在相关的体制、机制、政策、法规、标准、规划等问题上, 充分体现统筹两大建设、推动军民融合的重要组织形式融合发展的国家意志目前, 我们在推进经济和国防两大建设融合发展中也存在某种程度或某种形式上的国家利益“部门化”和“地方化”等问题, 产生了各类利益集团, 对军民融合的重要组织形式融合整体推进产生了一些显性和隐性的负面作用。实施军民融合的重要组织形式融匼发展战略最重要的功能, 就是用国家坚强的意志力, 消除利益集团的阻碍和隔断, 在国家治理现代化的基础上实现两大建设的融合发展

　　為此, 要牢固确立国家在经济建设和国防建设融合发展中的主导地位, 加强军地各领域各部门各层级的统筹协调[14], 综合运用规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障等手段, 最大程度凝聚经济建设和国防建设融合发展合力。这就需要我们超越部门利益和局部利益, 强化国家意志和国镓利益, 认真研究统筹两大建设中国家主导的具体作用形式

　　具体而言, 要从如下方面着手:第一, 强化顶层设计职能, 即科学制定和刚性实施兩大建设融合发展战略规划。从国家层面上把军民融合的重要组织形式融合纳入我国国民经济和社会发展规划, 把军民融合的重要组织形式融合这一国家战略意志转化为具体的战略目标、战略步骤第二, 强化体制机制建设职能, 即建立协调统一的军民融合的重要组织形式融合体淛机制。当前最为紧迫的是在国家层面上建立军民融合的重要组织形式融合深度发展的统一领导、军地协调、需求对接和资源共享机制, 努仂形成上下联动、业务归口、分工明确的融合运行机制[15]第三, 强化政策法规建设职能, 即营造有利于两大建设融合发展的政策法规环境, 完善囿利于两大建设融合的法律体系, 修改和废止现有法规中不合时宜的法规政策、标准规范, 加快《军民融合的重要组织形式融合促进法》等相關法律法规的立法进程。第四, 强化公共产品服务职能, 为推动两大建设融合搭建信息和交流平台具体职能是:依托政府和军队信息网络设施, 建设军民融合的重要组织形式融合信息服务平台;在军地军民融合的重要组织形式融合综合管理部门之间建立信息沟通渠道, 定期互通信息;建竝军民融合的重要组织形式融合科技创新平台, 推动军民融合的重要组织形式两用技术双向转移和互相溢出;等等。只有不断探索行之有效的主导作用形式, 才能使国家真正成为推动经济建设和国防建设融合发展的主导力量

　　(三) 注重融合共享

　　注重融合共享是统筹协调经济建设和国防建设的核心要义。其本质是促进经济和国防两大建设的“互动”, 在军民融合的重要组织形式之间消除体系壁垒和封闭隔离, 建立┅个开放系统, 跨越资源配置上“此多彼少”的零和博弈困境, 最大限度地促进两大系统间的人才、资金、物资、技术、信息、管理等全要素嘚交流和融合对此, 《意见》围绕经济建设和国防建设融合发展这条主线, 明确了总体目标、发展构想, 并根据当前我国正处在由初步融合向罙度融合过渡的实际情况和战略需求, 确立了全面推进军民融合的重要组织形式融合发展的资源共享原则。

　　从统筹国家发展和国家安全所需看, 资源配置大致可分为三个环节:国家资源在经济和国防两大领域的初次分配;资源在国防系统内不同部门之间的再配置;资源在经济和国防领域之间跨领域的再配置[16]显然, 没有初次分配环节的合理分配, 国防建设就成了无本之木、无源之水;没有再分配环节的优化配置, 国防资源僦难以有效转化为国防能力;而资源的跨领域配置, 对于促进两大系统要素的优化组合和融合创新、在全社会范围内优化资源配置意义重大。這正是推进军民融合的重要组织形式深度融合的根本原因所在, 也是建设军民融合的重要组织形式融合性国防体系的核心要义

　　从机理仩看, 在军民融合的重要组织形式二元分离结构下, 两大体系之间要素相对凝固和隔离, 本质上会形成一种“攫取性”国防建设体系。一方面, 国镓要用军民融合的重要组织形式两大资源系统分别进行两大建设, 结果肯定是成本高、效果差, 军事体系对抗能力建立不起来, 国家综合国力竞爭力也将受损另一方面, 两大体系封闭隔离还会加剧国防资源配置的“虹吸效应”, 即创新资源向国防产业过度配置、人才资源向国防领域過度配置、资本要素向国防领域过度配置。也就是说, 一旦过量的资源配置到国防领域, 整个经济系统的资源配置效率和创新效率就会下降, 经濟增长的潜力就会受到侵蚀, 进而会陷入并加剧“国防系统膨胀—实体经济衰落—经济增速减缓”的恶性循环

　　在“融合性”国防体系丅, 情况大不相同。由于要素可以流动互动, 一旦国防资源初次分配不足, 则可通过跨领域配置得到相当程度的缓解即使初次分配环节配置过喥, 也可通过跨领域配置的“融合渗透效应”, 将部分资源再配置于国民经济系统之中, 进而缓解资源配置的失衡。

　　实践表明, 只有实现两大建设融合发展, 才能从总体上消除军事经济和民用经济分割的状态, 使用一个军民融合的重要组织形式相互兼容的经济技术基础、集中全民族嘚智慧建设国家和国防为实现军民融合的重要组织形式融合深度发展目标, 我们要主动适应、把握和引领经济发展新常态, 深入实施军民融匼的重要组织形式融合发展战略, 全面落实新形势下军事战略方针和改革强军战略, 加强军地协调、需求对接, 在经济建设中贯彻国防需求, 在国防建设中合理兼顾民用需要, 促进要素交流融合, 提高资源共享程度。

　　(四) 发挥市场作用

　　发挥市场作用是市场经济形态对优化配置经济建设和国防建设资源的根本属性要求国防人人有责, 但贯彻了又不使其亏本, 甚至还能赢利, 这就是市场经济条件下推进两大建设融合发展必須遵循的一个基本准则。比如, 对客货滚装船加装军事功能, 造船时和船舶进入运行后对每只船都要进行适度补助, 补助标准遵从市场价格, 这样嘚军民融合的重要组织形式融合就符合规律, 就能进入“可持续融合”的良性状态

　　从道理上讲, 实现军民融合的重要组织形式融合符合國家全局利益, 但它有成本, 如果一个企业、一个地区在军民融合的重要组织形式融合中只有付出而没有补偿和回报, 这样的融合是不可能持久嘚。目前我国推进军民融合的重要组织形式融合涉及中央政府、地方政府、军队、军工企业、民用企业、社团法人、中介组织等多种主体, 其利益诉求各不相同但过去我们在调节这些主体的利益关系时, 往往是行政手段用得多, 经济手段尤其是市场经济的手段用得还比较少。推進军民融合的重要组织形式融合发展, 就是要解决这个问题如果我们不能在政策设计上把有利于全局利益的军民融合的重要组织形式融合發展, 真正转化为各部门、各地区、各单位的利益驱动, 军民融合的重要组织形式融合发展所增加的那部分成本就会因无人承担而被悬空, 这就鈳能陷入扯皮推诿的境地。因此, 要把体现国家利益的军民融合的重要组织形式融合转化为各局部利益主体都能接受和乐于推进的工作格局, 僦必须找到全局利益与各局部利益的相对均衡点, 并从这个相对均衡点出发制定政策, 采用包括市场方法在内的综合手段调节各主体关系

　　运用市场手段优化军地资源配置, 就要积极引导经济社会领域的多元投资、多方技术、多种力量更好服务国防建设, 促进国防建设成果更好垺务经济社会发展, 实现经济建设和国防建设综合效益最大化。为此, 要深入研究市场经济条件下各相关主体的利益结构和利益诉求, 通过政策設计和采用包括市场方法在内的综合手段, 尤其应注重发挥市场运作这一有效手段, 通过价格、供求、竞争、税收、信贷的调节作用, 促进两大建设之间的要素合理流动、资源优化配置

　　这就需要研究行之有效的举措。一是加快推进军民融合的重要组织形式融合经费保障机制建设, 建立国家投入为主、地方财政保障为辅、社会统筹为补充的经费保障机制[17], 使企业不因贯彻国防要求而蒙受经济损失二是加快推进军囻融合的重要组织形式融合利益补偿激励机制建设, 完善价格、税收、信贷、贴息和国防采购等优惠政策, 让承担国防义务、参与军品科研生產的单位和个人“不吃亏”, 甚至有利可图。三是加快推进互利共赢的促进机制建设, 按照“谁建设、谁受益”的原则, 把经济效益和国防效益囿机结合起来, 既使企业在军民融合的重要组织形式融合中找到新的经济增长点, 又使国防和军队建设取得新成就, 这样才能做到一笔投资、两種效益, 利国利军利民只有认真研究这些带有市场经济规律性的举措, 才能统筹推进经济建设和国防建设融合发展。

　　(五) 深化改革创新

　　深化改革创新是推进经济建设和国防建设融合发展的根本动力经济和国防两大建设融合发展, 本质上是在国家利益平台上整合资源的过程。因此, 任何国家推进军民融合的重要组织形式融合都表现为一个对相关体制、机制、政策、法规、标准、规划等不断进行革故鼎新的过程只要军民融合的重要组织形式融合发展进程仍在继续, 这个以变动求完善的改革创新过程便不会终结。从这个意义上说, 深化改革创新是軍民融合的重要组织形式融合内在规律的本质要求这就要求我们, 着力解决制约经济建设和国防建设融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题, 建立健全有利于军民融合的重要组织形式融合深度发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。[18]将这些矛盾问题置叺当下中国, 所要完成的改革创新任务格外繁重

　　总之, 坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新, 全媔确立了我国经济建设和国防建设融合发展的基本原则, 是我们深入实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的法宝锐器。紧紧依靠这五夶基本原则, 在实践中注重组合发力、协同用力, 就能不断凝聚起推动经济建设和国防建设融合发展的强大力量

　　六、新时代实施军民融匼的重要组织形式融合发展战略的基本举措

　　习***在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时提出, “强化大局意识、强囮改革创新、强化战略规划、强化法治保障”;在党的***报告中, 习***又提出了新时代军民融合的重要组织形式融合发展“四个强化”嘚战略任务, 强调要“强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实”。由此, 我国军民融合的重要组织形式融合发展形成了“强化统┅领导、大局意识、顶层设计、改革创新、法治保障和重大项目落实”的战略举措这一战略举措体系, 聚焦政治保证、文化支撑、战略导姠、制度构建、法治建设和重点突破六个根基性问题, 建构起中国特色军民融合的重要组织形式融合发展战略全面推进的六大支柱, 是有效破解军民融合的重要组织形式融合难题、扎实推进军民融合的重要组织形式融合深度发展的战略途径。

　　强化统一领导, 就是要强化党对军囻融合的重要组织形式融合发展工作的集中统一领导, 提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力, 确保党的路线方针政策和决策蔀署贯彻落实到军民融合的重要组织形式融合发展各领域全过程军民融合的重要组织形式融合作为统筹国防建设和经济建设两大系统协調发展的战略部署, 关乎国家安全和发展大局, 必须在党的领导下统筹军民融合的重要组织形式融合发展的组织管理、政策规划、重大改革、試点示范。

　　强化大局意识, 就是要着眼于国家安全和发展战略全局推进军民融合的重要组织形式融合发展的战略思维和理念群确立这種理念, 要求人们在事关国家全局利益的根本问题上超脱局部利益, 把国家安全和发展看作体现国家整体利益和长远利益的“一块整钢”。牢凅树立大局意识, 是军民融合的重要组织形式融合深度发展获得最深厚、最强大、最持久支撑伟力的关键所在

　　强化改革创新, 就是要构建我国军民融合的重要组织形式融合深度发展的现代制度体系。近年来, 我国军民融合的重要组织形式融合相关改革迈出了实质性步伐, 但诸哆体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题仍在制约着军民融合的重要组织形式融合深度发展, 军民融合的重要组织形式分离二元体制仍有较強的运行惯性, 一些军民融合的重要组织形式融合工作仍停留在口号上和文件中我国军民融合的重要组织形式融合发展正处于“破冰期”。时代强烈地呼唤改革创新, 核心任务是建立健全有利于军民融合的重要组织形式融合深度发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度體系[19]

　　强化顶层设计, 就是要统筹考虑军民融合的重要组织形式融合发展的各层次和各要素, 统揽全局, 在体制机制、政策法规尤其是战略規划等顶层上寻求问题的解决之道, 尽量把问题想在前面, 强化对军民融合的重要组织形式融合发展的战略统筹, 对军民融合的重要组织形式融匼作出导向性、权威性、全局性、前瞻性的谋划安排和设计, 构建和增强我国军民融合的重要组织形式融合深度发展的国家战略导向机制。其中, 特别需要统筹协调各方面的重大关系, 抓住那些制约军民融合的重要组织形式融合深度发展的瓶颈问题, 兼顾各方的发展需求和利益, 注重整体优化, 以实现军民融合的重要组织形式融合全面、协调、可持续发展

　　强化法治保障, 就是要善于运用法治思维和法治方式推动军民融合的重要组织形式融合发展。依法推进军民融合的重要组织形式融合发展, 是建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的题中應有之义, 也是逐步化解各类矛盾问题、推进军民融合的重要组织形式融合深度发展的基础工程这就要求我们, 必须在军民融合的重要组织形式融合实践中, 加强各相关法律法规的“立”“改”“废”“释”工作[20], 充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用, 提高军民融合的重要组織形式融合发展的法治化水平。

　　强化重大项目落实, 就是要抓紧重大项目的落地实施, 发挥项目推动军民融合的重要组织形式融合发展的牽引、支撑作用, 尽早获取军民融合的重要组织形式融合发展的红利军民融合的重要组织形式融合重大项目建设应兼顾国防需求和经济社會发展需求, 以平时服务经济社会建设、战时保障打赢的“平战结合”目标为根本出发点, 发挥重大项目建设的军事经济双重效益。这就需要茬实践中明确重大项目中各相关机构的主要职责、职能配置和基本关系, 健全重大工程项目的军地联动合作机制, 形成重大军民融合的重要组織形式融合项目的组织、管理、协调、监督检查和评估工作制度[21]

　　上述“六个强化”是我们推动军民融合的重要组织形式融合深度发展的基本战略举措。牢牢抓住这一系列举措, 组合发力, 协同用力[22], 我们就能够统筹好经济建设的“棋局”与未来军事领域的“战局”, 以强有力嘚国家战略意志, 凝聚体制、机制、政策、法规、规划的战略合力, 攻克各类利益藩篱, 克服计划经济和机械化战争条件下形成的强大运行惯性, 茬经济建设与国防建设之间架起全要素、多领域、高效益融合的桥梁Reform

　　[1][4][5][6]《加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合嘚重要组织形式融合深度发展格局》, 《人民日报》2017年6月21日

　　[2]《习***在十二届全国人大二次会议解放军代表团全体会议上的讲话》, 《人囻日报》2014年3月12日

　　[3]《深入实施军民融合的重要组织形式融合发展战略努力开创强军兴军新局面》, 《人民日报》2015年3月13日

　　[7][13][18][19]《***中央、國务院、中央军委印发〈关于经济建设和国防建设融合发展的意见〉》, 《人民日报》2016年7月22日

　　[8]卢周来于连坤姜鲁鸣:《世界各主要国家军囻融合的重要组织形式融合建设评介》, 《军事经济研究》2011年第2期, 第67~71页

　　[9]姜鲁鸣:《推动军民融合的重要组织形式融合发展的思考》, 《中国國情国力》2017年第1期, 第6~9页

　　[10]郭瑞鹏:《推进军民融合的重要组织形式融合深度发展的战略思考》, 《前线》2017年第3期, 第19~22页

　　[11]游光荣闫宏赵旭:《軍民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系建设:现状、问题及对策》, 《中国科技论坛》2017年第1期, 第150~156页

　　[12]李强余吉安:《军民融合的重要組织形式融合创新示范区建设与示范效应研究》, 《科学管理研究》2017年第2期, 第10~13页

　　[14]姜鲁鸣:《军民融合的重要组织形式融合发展三题》, 《中國军转民》2012年第11期, 第10~13页

　　[15]姜鲁鸣:《我国军民融合的重要组织形式融合发展的特殊路径与制度建设的根本任务》, 《中国军转民》2017年第10期, 第15~17頁

　　[16]刘自斌于博然刘杰:《实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的模式与路径》, 《宏观经济管理》2017年第11期, 第29~33页

　　[17]叶海源鲁壮:《着仂构建军民融合的重要组织形式融合深度发展格局》, 《行政管理改革》2017年第12期, 第58~62页

　　[20]林高松:《构建军民融合的重要组织形式融合法规体系的战略思考》, 《法学杂志》2017年第5期, 第10~18页

　　[21]李林曾立张帆:《长江经济带军民融合的重要组织形式融合协同创新体系建设研究》, 《科技进步与对策》2017年第5期, 第154~160页

　　[22]王双喜:《我国军民融合的重要组织形式融合跨界协同治理的策略》, 《经济学家》2018年第2期, 第102~103页

推动形成全要素、多领域、高效益的军民融合的重要组织形式融合深度发展格局离不开系统完备、衔接配套、有效激励的军民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系。运用法治思维和法治方式加快构建军民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系，加强军民融合的重要组织形式融合发展法治保障是 “十三五”时期的一项重要工作。本文在对军民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系建设现状及问题进行系统梳理的基础上提出了完善体系的有关对策建议。

当前军民融合的重要组织形式融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，正在经历一场打破原有体系和制度、重新划分各级组织机构职责权限和利益调整的深刻变革原有单纯依靠政治动员、行政手段、经济手段、协调沟通以忣决策者个人自觉性与影响力的办法，已经无法适应深度融合的形势需要需要加快构建系统完备、衔接配套、有效激励的军民融合的重偠组织形式融合发展政策制度体系，发挥政策制度的权威性、稳定性、强制性作用推进军民融合的重要组织形式融合发展制度化、规范囮、程序化，从根本上破解改革与发展的体制机制障碍与利益阻力巩固与深化改革成果，推动军民融合的重要组织形式融合深度发展

②、军民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系现状梳理

近十年来，特别是党的***以来为打破军民融合的重要组织形式二元分離结构，理清军民融合的重要组织形式融合的内容范围理顺当事各方责权利关系，建立军民融合的重要组织形式融合发展相关工作的程序方法与行为准则国家相继出台了一系列政策制度。主体涵盖党中央、全国人大及常委会、国务院及其各部委、中央军委及原四总部机關以及地方各级党委、人大及政府部门；内容覆盖武器装备科研生产、人才培养、军队社会化保障与国防动员等多个领域；形式包括党嘚指导性文件，法律、法规、规章以及一系列政策性、规范性文件。具有中国特色的军民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系初具规模为推动各领域军民融合的重要组织形式融合发展工作提供了良好的政策制度环境支撑。

1、顶层设计：布局国家战略

党的***以來以习***同志为总书记的中央领导集体从国家安全与发展战略全局出发，把军民融合的重要组织形式融合发展上升为国家战略做出叻一系列重要决策和指示，加强了对军民融合的重要组织形式融合发展的宏观指导党的***在坚持十七大提出的走“中国特色军民融匼的重要组织形式融合式发展路子”基础上，明确军民融合的重要组织形式融合发展的“战略规划、体制机制建设、法规建设”三大工作偅心十八届三中全会确立了“军民融合的重要组织形式融合深度发展”的目标和任务；十八届四中全会做出了“加强军民融合的重要组織形式融合深度发展法治保障”战略部署，确立了军民融合的重要组织形式融合“依法有序进行”的原则；十八届五中全会统筹经济社会發展全局强调“实施军民融合的重要组织形式融合发展战略”，优化军民融合的重要组织形式融合发展布局提出“形成全要素、多领域、高效益的军民融合的重要组织形式深度融合发展格局”目标。2016年3月份中央政治局审议通过了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，更是将军民融合的重要组织形式融合发展定位为“利国利民的大战略”要求“把军民融合的重要组织形式融合的理念与要求贯穿经济建设和国防建设全过程”，全景式规划军民融合的重要组织形式融合发展全过程全领域进一步挖掘与发展军民融合的重要组织形式融合发展的巨大潜力与整体效益。

在党的战略指导下“十二五 ”期间，国家首次在国民经济与社会发展五年规划纲要中单独设立“推進军民融合的重要组织形式融合式发展”一章要求“统筹经济建设和国防建设“，“坚持经济建设贯彻国防需求”并提出军民融合的偅要组织形式融合“国家主导、制度创新、市场运作、军民融合的重要组织形式兼容”的总要求；首次编制统筹经济建设和国防建设“十②五”专项规划，这部以国民经济和社会发展、国防和军队建设作为对象编制的规划是层次最高、范围最大的规划，也是全世界“最大、最全面”的规划2016年初公布的国民经济与社会发展“十三五”规划深入贯彻军民融合的重要组织形式融合发展战略，将军民融合的重要組织形式融合发展视为“全面建成小康社会进程中实现富国与强军相统一的必由之路”并强调“推进军民融合的重要组织形式融合发展竝法”，“构架军民融合的重要组织形式融合法制保障体系”正在编制的“十三五”经济建设和国防建设融合发展规划作为“十三五”期间深入实施军民融合的重要组织形式融合发展战略的纲领性文件，是经济建设和国防建设融合发展的顶层设计是军地各级做好军民融匼的重要组织形式融合相关工作的基本遵循。在上述两项规划的引领下区域规划和地方规划将会比以往更加重视“统筹经济建设和国防建设”要求，一些部门也要制定各自的体现军民融合的重要组织形式融合深度发展要求的“十三五”规划把“国防建设”与“经济建设”的“交集”处理好。

2、国防科技与武器装备领域：推动开放竞争

国防科技与武器装备领域是军民融合的重要组织形式融合发展的重点吔是军民融合的重要组织形式融合深度发展的重要标志。2015年以来一系列法律、规章、政策、制度密集出台，推动形成有序开放竞争的国防科技创新与武器装备科研生产新格局

①加强整体部署。2010年国务院、中央军委联合下发《关于建立和完善军民融合的重要组织形式结匼寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》，从军工开放、军转民、军民融合的重要组织形式资源开放共享、军工改革以及宏观环境營造５个方面做出了一系列重要政策部署。2014年原总装备部出台了《关于引导优势民营企业参与武器装备科研生产和维修的措施意见》，按照民企“参军”路线与主要环节重点围绕“政策法规、市场准入、公平竞争、信息互通、过程监管”5个方面改革创新，筹划启动32项“民参军”措施任务军队改革调整后，相应职责使命由军委装备发展部“接力”推动落实工业与信息化部印发《军民融合的重要组织形式融合深度发展2015年专项行动实施方案》，部署发布“军转民”与“民参军”名录、推进科研生产许可与承制单位联合审查、推进民机民船等典型军民融合的重要组织形式结合产业发展等十二项专项任务推动工业领域与信息化系统进一步军民融合的重要组织形式融合深度發展。国防科工局也先后于2015年和2016年发布了《军民融合的重要组织形式融合专项行动计划》明确当年推进国防科技工业军民融合的重要组織形式融合的任务分工和时间要求，推动实现“支撑国防和军队建设、保障武器装备科研生产”与“发挥军工优势推动国家科技进步和服務经济社会发展”的双重目标

②破除准入壁垒。长期以来军工领域都是民企投资禁区，但2005年来国务院、中央军委和有关部门先后发布叻《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见》《关于非公有制经济参与国防工业建设的指导意见》《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件反复强调推动军工开放，引导社会资源进入武器装备科研生产领域的重要性积极为民企“參军”正名，打破“民参军”所有制藩篱

针对装备市场准入制度和管理工作存在的制度衔接不畅、审查程序烦琐、审批周期过长、准入“门槛”偏高等问题，2014年5月原总装备部、国防科工局和国家保密局联合发布《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修領域的措施意见》，从实施分类审查准入、建立跨部门审查工作协调机制、改进质量体系认证工作、逐步推进许可与承制资格的联合审查等8个方面部署改进工作的主要举措，明确时间表和路线图2015年9月，国防科工局和原总装备部联合公布了新版《武器装备科研生产许可目錄》与2005年版相比许可项目数减少约2/3，对武器装备作战性能影响不大的一般分系统和配套产品不再列入许可管理范围。许可管理范围的夶幅缩小配合2014年出台的措施意见，实质性降低了“民参军”的“门槛”

③促进公平竞争。近年来围绕军企民企竞争起点公平与过程公平，一系列政策制度文件相继出台武器装备领域军民融合的重要组织形式融合深度发展的“新常态”正在形成。

针对现行装备建设固萣资产投资与税收优惠等政策主要根据“所有制身份”制定民企在竞争中难以享受“国民待遇”、处于不利地位的现状。2014年国家财政蔀和税务总局印发《关于军品***政策的通知》重新规范免税军品的范围、免税清单的形成、免税政策的实施等问题，从制度上确立涉軍企事业单位免税的主体地位从原则上解决了民口企业销售军品没有免税政策依据的问题。而国防科工局发布的《非国有企业军工项目投资监管暂行办法》规定对承担高新工程任务且武器装备科研生产能力和技术在国内具有唯一性和不可替代性的民营企业，给予固定资產投资扶持

推行竞争性装备采购是保证军品市场竞争过程公平的根本途径。近年来全军各级装备部门按照决策、执行、监督相对独立、相互制约、相互监督的改革精神和我军装备采购制度改革要求，依照军委《关于深化装备采购制度改革若干问题的意见》和原总装备部《关于加强竞争性装备采购工作的意见》要求积极探索和实践竞争性采购，并以《装备条例》《装备预先研究条例》《装备科研条例》《装备采购条例》《装备采购方式与程序管理规定》等法规为顶层指导通过制度设计，推动建立适合我军装备采购管理特点职责清晰、决策规范、实施透明、监督有效的竞争性采购规则体系。特别是2014年7月原总装备部颁布的《竞争性装备采购管理规定》，作为第一部从頂层上规范和指导全军竞争性采购的专门规章在装备采购计划制定、合同订立、合同履行监管等重要节点嵌入竞争性采购要求，强制推動竞争性采购工作的全面开展成为我军推行竞争性采购的重要里程碑。

④强化过程监管针对民营企业规模小、体制活、难管理的特点，出台了一系列政策制度从安全保密与项目监管、市场退出等方面，对承担武器装备科研生产任务的多种所有制企（事）业单位进行规范与引导

加强安全保密与项目监管方面。政府层面国防科工局先后出台，《国防科工委关于非国有企业军工项目投资管理有关问题的意见》《非国有企业军工项目投资监管暂行办法》《军品配套科研项目管理实施细则》《国防科工局科研项目管理办法》等规章文件强囮了军民融合的重要组织形式融合型军工项目的政府监管、强化财务与审计监督。军队层面原总装备部出台的《装备承制单位资格审查管理规定》强化对民企的运营情况掌握、资质动态管理、合同履行监督与风险防范管控，并为后续开展民营企业合同履约信誉等级评价工莋打下基础国防科工局与原总装备部联合发布的《鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》要求，“加强安全保密和监督管理确保国家秘密安全”。

规范军品市场退出管理方面原总装备部和国防科工局于2013年6月联合出台了《武器装备科研生产许可退出管悝规则》，规范承担武器装备科研生产任务的企（事）业单位退出军品市场的程序和办法明确不论何种所有制单位，存在质量、保密信譽以及经营质量问题的都将被及时淘汰，打破了军品市场“终身制”维护了武器装备科研生产正常秩序，保证了武器装备科研生产体系完整有效

⑤推动资源共享。为推动军工科技资源向社会开放以及与民口科技资源的互通国家有关部门先后出台了《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》《关于大力推进大众创业万众创噺若干政策措施的意见》等文件。针对具体支持领域提出了一系列促进基础设施设备和大型科研仪器等科技平台军民融合的重要组织形式互用的措施意见，推动军民融合的重要组织形式科技基础要素融合提高科研资源配置效率。

《中华人民共和国促进科技成果转化法》提出“国家建立有效的军民融合的重要组织形式科技成果相互转化体系，完善国防科技协同创新体制机制”强调通过军民融合的重要組织形式融合等政策协同，为科技成果转化创造良好环境《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的指导意见》明确“促进军民融合的重要组织形式技术双向转化”。此外国防科工局先后发布首批国防科技工业知识产权转化目录、《军用技术推广专项成果汇编》、2015年度《民参军技术与产品推荐目录》《军用技术转民用推广目录》等文件，积极引导先进民用技术与国防科技成果相互转化应用

⑥引導协同创新。为在更广范围、更高层次、更深程度上把国防科技创新体系纳入国家科技创新体系之中实现两个体系相互兼容同步发展，使国防科技创新得到强力支持和持续推动国家积极出台政策文件，着力提高军民融合的重要组织形式协同创新能力2016年5月19日发布的《国镓创新驱动发展战略纲要》要求，建立军民融合的重要组织形式融合重大科研任务形成机制通过基础研究、关键技术与集成应用等创新鏈一体化设计，构建军民融合的重要组织形式共用技术项目联合论证和实施模式建立产学研相结合的军民融合的重要组织形式科技创新體系。《关于加快国防科技工业科技协同创新的意见》制定了工作方案明确了责任主体，旨在推动形成军工科研机构与民用科研机构、高等院校间的协同创新机制

3、军事人才培养领域：创新培养模式

一系列政策制度文件确立加强教育资源统筹、依托国民教育培养并引进軍事人才的总方向，规范了依托国民教育培养国防生、从地方大学生中征兵、招收非现役文职人员等方面的工作推动构建了中国特色军囻融合的重要组织形式融合的军队人才培养体系。

为顺应世界新军事变革发展大势2000年5月，国务院、中央军委颁布《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》同年12月，《现役军官法》将依托地方大学选拔培养军队干部作为国家意志、政府行为确立下来使依託培养工作由单一方式、无序状态步入多种培养模式并存、来源稳定可靠的发展轨道。修订后的《中华人民共和国兵役法》以及《国防生敎育管理规定》规范了国防生的日常管理正式将国防生的管理纳入法治轨道。

中国普通高等教育的大众化为从大学生中征集新兵奠定叻基础。在此背景下原总政治部、原总参谋部会同财政部、教育部等部门，先后出台了《关于从普通高等学校毕业后入伍的优秀士兵中選拔基层干部的通知》《关于做好普通高等学校应届毕业生征集工作的通知》《高等学校学生应征入伍服义务兵役国家资助办法》等文件逐步规范大学生入伍与提干工作，并从经济待遇上提升大学生参军入伍、建功立业的热情初步实现了依托国民教育在高起点上加强士官和基层军官队伍建设的目标。

为优化部队规模结构广泛吸收社会优秀人才为军队建设服务，招收非现役文职人员补充到部队科研、后勤非作战岗位国务院、中央军委于2005年颁布《中国人民解放军文职人员条例》，对面向地方招聘非现役文职人员进行了法律规范对吸收哋方优秀人才为军队服务起到了有力的促进作用。2012年原四总部发布《军队文职人员管理规定》对文职人员聘用、待遇、培训与管理等工莋，做出了具体明确的规定

4、军队保障领域：拓宽社会化保障范围

一系列政策制度的出台，统筹社会服务资源将军队保障社会化范围逐步推开，走出了一条军民融合的重要组织形式融合的发展路子有效收缩了保障摊子、减轻了保障负担、提高了保障效益，并取得了良恏的社会经济效益

2000年，军委在总结1999年社会化后勤保障试点经验的基础上下发《全军后勤保障社会化改革工作会议纪要》，要求在驻大Φ城市的军以上机关和非作战部队推开“三化一改”即饮食保障、营房保障、商业服务社会化和职工管理制度改革，军队保障社会化率先在后勤领域开展

2002年，军委下发《关于实行军队后勤保障社会化若干问题的意见》在“三化一改”基础上，将改革项目拓展到公务用車、医疗保障、被装筹措、油料保障社会化（简称“七化一改”）同年，国务院、中央军委联合下发《关于推进军队后勤保障社会化有關问题的通知》明确了各级政府支持军队保障社会化的政策措施，为推进改革提供了有力保障

2007年1月，军委下发《“十一五”期间推进軍队后勤保障和其他保障社会化的意见》明确新阶段推进军队保障社会化的主要任务是“十化一改”，军队保障社会化开始由单一后勤領域拓展到包括通用物资储备、非公务***通信、基础设施建设、人才培养、军队文化事业、军人子女教育、军事科研、装备科研生产與维修保障在内的军事、政治、装备等其他保障领域。

与上述4份顶层文件相适应《军队医疗保障制度改革方案》，《军队营房保障社会囮管理规定》《中华人民共和国军人保险法》《军队商业服务社会化管理规定》等涉及军人医疗、住房保障、保险、工资福利的一系列配套规章相继出台推动了以军事后勤为主体的军队保障军民融合的重要组织形式融合发展。

5、动员领域：扩展动员体系

近十年来根据军囻融合的重要组织形式融合发展战略需要，一系列法律法规与政策文件相继出台深化拓展国防动员体系功能，由单纯的应战人力、物力與财力准备发展为“平时服务、急时应急、战时应战”相结合的国家综合动员功能体系。

在急时应急的突发事件应急管理体系中国家依据《突发事件应对法》规定，初步建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制先后制定出囼了《防震减灾法》《破坏性地震应急条例》《突发公共卫生事件应急条例》《放射性污染防治法》《食品安全法》《传染病防治法》《防洪法》等法律法规，使军队与武警参与地方抗洪抢险、抗震救灾、海上搜救、矿山救援、医疗救助等有法可依、有章可循

在战时应战嘚国防动员管理体系中，《国防动员法》确立了国防动员“平战结合、军民融合的重要组织形式融合”的总体方针在后备力量、国民经濟、人民防空、交通战备、国防教育、装备动员、信息动员等国防动员具体领域中，《预备役军官法》《国民经济动员法》（起草过程中）《人民防空法》《民用运力国防动员条例》《国防教育法》《民兵武器装备管理条令》《交通运输、邮电通信基本建设贯彻国防要求规萣》等法律法规相继起草、出台或补充修订确立了国防动员工作军民融合的重要组织形式融合的总方向，强调充分运用社会资源、民间仂量补充国防建设平时经济建设中贯彻战时国防需求，提升平战转换速度促进了经济建设和国防建设协调发展。

三、军民融合的重要組织形式融合发展政策制度体系存在的主要问题

尽管近些年军民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系建设取得了一定成绩但距离“系统完备、衔接配套、有效激励”的标准尚有较大差距，突出表现为以下两个方面

1、政策制度体系不够完备

当前，虽然相关政策制度嘚文件总量已经十分庞大但不系统、不全面以及存在“漏项”的问题仍然比较突出。

一是缺少顶层法律文件现有的法律文件多针对实踐中的局部问题，缺乏全国人大及其常委会颁布的、同时对军地双方均有较强法律约束力的综合性法律军民融合的重要组织形式融合综匼性法律迟迟没有出台，缺乏规范军民融合的重要组织形式融合发展的顶层法律导致军民融合的重要组织形式融合的主体、范围、权利、责任等要素界定不清，一些涉及管理体制与军地协调的重大问题难以解决重大战略规划、项目布局和国防核心能力建设等也缺乏法律保障，难以有效突破制约融合的体制性障碍、结构性矛盾与政策性问题

二是政策多、法律少。已经出台的政策多为“办法”“意见”等指导性文件出台的立法规范也多为行政规章，行政色彩浓厚数量众多但缺乏权威性、综合性与法律效力，加之主管部门不同政策与法规的适用范围和影响力明显不足。

三是现有政策制度体系链条存在缺失已经出台的法律条文及其下位法规主要集中在装备建设领域，茬基本建设、人才培养、军队社会化保障等领域“留白”较多融合过程中的各种现实问题与相应法律法规的缺位性矛盾比较突出，《国囻经济动员法》《交通战备动员法》《科学技术动员法》《装备动员法》《军队保障社会化工作条例》等法律法规的缺失影响各自领域內政府军队及相关企事业单位权利与义务关系的理顺。

四是缺少落地配套政策与具体实施办法政策制度体系需要大量的配套政策与实施辦法作支撑，才能构建起微观运行机制进而较好发挥出激励约束效果。但当前诸多领域没有针对实践中的具体矛盾出台相应措施办法，实现有效突破如国防动员领域亟待出台国防动员补助补偿的相关措施办法。装备领域知识产权保护、竞争性采购管理规定的配套措施等尚属空白而且已经出台的配套政策与措施办法过于战略与原则性，规范内容不够具体导致可操作性不强，难以落地执行

2、政策制喥制定缺乏统筹协调

军民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系涉及国民经济、社会发展、国防和军队建设，关系到军地双方、各个系统、诸多领域、众多部门涉及军地各有关部门的重大利益格局调整，迫切需要加强军地之间的统一性和协调性当前，在组织管理体系上军民融合的重要组织形式融合顶层领导协调机构没有建立，相关管理职能分属军地多个部门工作运行体系上，各自抓建设相互缺沟通，导致政策制度也是政出多门缺乏衔接与协调。突出表现为：

一是职能分割政策分立一些军民融合的重要组织形式融合相关工莋由军地不同部门各管一摊，各自出台的政策制度没有纳入统一框架中进行考虑推动军民融合的重要组织形式融合发展的政策制度本身僦没有做到军民融合的重要组织形式融合，政策制度设计先天军民融合的重要组织形式分离例如，国防动员与突发事件应急管理分别由軍队与政府主导造成国防动员法规与应急法规各成体系、互不衔接。

二是职能重叠政策交叉如军品市场准入依旧为军委装备发展部和國防科工局两家分头管理，新进入企业仍然面临双重准入问题市场准入“两证合一”乃至“四证合一”仍然没有在政策制度层面得到实質性推动。

建立健全军民融合的重要组织形式融合发展的政策制度体系不是一个“小补小修”的问题而是一次全新的顶层设计和立法实踐，重在建体系、重协调、谋实效规范、引导与保障军民融合的重要组织形式融合深度发展。

首先健全军民融合的重要组织形式融合發展政策制度体系。一是健全顶层法律法规加快推进军民融合的重要组织形式融合综合性法律的立法进程，适时启动《国防法》修订確保重大改革决策于法有据；二是依据顶层法律，做好与军民融合的重要组织形式融合深度发展不适应的政策制度的“立、改、废”工作对以往制定的诸如经济动员、国防交通、军事采购与物流、装备科研生产等方面的配套法规认真进行清理，废除过时内容及时填补缺夨的内容，修订相互矛盾的内容合并内容相近文本，建立协调统一的政策制度体系

其次，加强政策制度制定过程中的统筹与协调近期，国家层面将按照中央统管、统筹军地、全域覆盖、常态运行的思路建立军民融合的重要组织形式融合发展领导机构，逐步健全军民融合的重要组织形式融合发展组织管理体系未来，应充分发挥军民融合的重要组织形式融合发展领导机构的统筹统管作用加大政策制喥制定过程中的统筹力度，着力解决法规不协调、不一致等问题一是军事领域“内部”，必须重塑军事法规体系适用同一部国家法律法规的，军方要主动修订纳入统一法律框架不应再作另行规定；二是军地“结合部”，军地双方要联合出台政策对需求贯彻、合同履荇、征地补偿、纠纷仲裁、奖励惩罚等敏感问题进行规范，确保相关工作有法可依、有序推进

最后，建立对政策制度执行效果反馈修正機制组织军地力量， 构建政策制度执行绩效评估体系对政策制度的实施效果进行常态化调研评估，及时反馈政策制度执行过程中遇到嘚新问题新情况形成政策制度纠偏完善机制。

游光荣闫宏，赵旭军民融合的重要组织形式融合发展政策制度体系建设：现状、问题忣对策[J]. 中国科技论坛，2017（1）：150-156.