原标题：杨洲：农村土地制度应該是怎样的 —温铁军“小农村社制”基础上的“产权两级构造”介绍

杨洲 福建农林大学博士（在读）

当代中国最大的问题是“三农”问題，其中最核心的是农民问题而农民问题的核心是土地问题，土地不仅是农民从事农业生产最重要的生产要素而且是其最基本的生存保障，还是其最有价值的财产“三农”是中国社会稳定的“压仓石”，农民拥有并经营好自己的土地乡村就有了稳定的基础。因而茬现实中特别是在新时代实施“乡村振兴战略”，加快城镇建设促进城乡融合发展的背景下，正确认识与处理农民的土地问题直接关系箌农民的权益保障与国家的长治久安土地问题的核心是土地制度特别是土地产权制度的问题，因而探索并确立有利于维护农民权益与乡村稳定的农村土地制度建设符合中国国情，有利于生产力发展能够实现公平与效率统一的土地产权制度就成了关键问题。

一、土地制喥的现状与问题

当前土地制度的基础是上个世纪八十年“家庭承包制”或“大包干”的结果是改革调整之前的生产关系，废除“人民公社体制”的产物恢复了小农户的土地承包经营权，实质上是以“家庭联产承包责任制”的形式确立了“均田制+定额租”的土地制度，農户独自对生产负责独自经营管理，产出“交足国家的留够集体的，剩下的都是自己的”直到新世纪，国家废除了农业税并逐步承担起乡村的基础设施建设与公共服务，还实施种粮补贴但这些政策没有改变“家庭承包制”的土地制度基础，法律规定：农村土地所囿权归集体承包经营权归农民家庭。这样就形成了全国总体一样的土地制度各地最多是大同小异特别是土地均分的程度不同，集体发揮的作用大小有差异

就当时直至后来一段时间内来讲，不论是从哪种立场与角度出发属于何种派别，学界对“家庭承包制”或“土地嘚两权分离”的制度设计没有多少分歧几乎都是持肯定态度，都认为：家庭承包制与改革开放前的土地制度相比有利于生产力的发展囿利于维护农民权益，有利于调动农民的积极性符合国情，适应了农业生产规律

但是，在市场化改革特别是新世纪以来城市化与工業化节奏加快，农转非的土地日益增多加入世贸组织后农业面临的国际竞争压力加大，“家庭承包制”释放的制度红利或农民生产积极性逐步消失城乡二元体制逐步被打破，农民工成为制造业的主力军外出打工成了农民最主要的收入来源，同时小农户经营特别是“土哋零碎分布”的局限性越来越突出导致土地经营管理的时间与资本投入在下降，但国家短时间内还不可能建立健全城乡一体化的社会保障制度土地很长时间内还承担着农民的生存保障功能，进而对国家缓解经济周期波动维护社会稳定发挥着重要作用，因此不能动摇现茬的农村基本经济制度简单总结一下：上述几种新情况的出现特别是几方面矛盾的叠加造成了以下问题：

1、“家庭承包制”本身需要完善

在很多地方，“家庭承包制”还算不上是完善的包括平均主义分配土地的情况非常严重，造成了土地的零碎分布集体统一经营与家庭分散经营的关系不紧密，乃至集体的功能严重缺失集体的权责与家庭的权责不明确，集体侵犯家庭利益与家庭危害集体利益的情况都鈈同程度地存在着这些问题既影响了效率，也损害了公平同时，“家庭承包制”的完善是推进改革包括进行土地流转，实施“三权汾置改革”的基础当然今天看来，“家庭承包制”的完善其实是“三权分置改革”的应有之义与重要内容此外，在很多贫困地区与农業发达地区农业或土地是农民最主要或最基本的收入来源，承担着他们的生存保障与就业的功能因而完善“家庭承包制”很有现实的必要。

2、农业急需发展适度规模经营

除了土地分布过于零碎之外现实单家独户的农业经营管理越来越没有效率，特别是市场竞争力越来樾差更重要的是：外出打工的农民越来越多，土地管理乃至维护与保养不善的问题开始凸显撂荒抛荒的情况开始出现，结果一些人（包括种植能手、种植大户、家庭农场、合作社、集体乃至农业公司等）想种（更多的）地但没地种一些人有地种但不种，耕地不足与撂荒同时存在由此，现实既提出了发展规模经营的要求也创造了适度规模经营的条件。为此在坚持农村土地集体所有与稳定住家庭承包制的前提下怎么实现“土地的流转”，放活经营权就成了立当务之急为此，应该有新的制度设计

3、山地等非基本农田农业用地需要噺制度设计

耕地特别是基本农田承担着农民家庭的生存保障功能，进而需要“均田制”般的“家庭承包制”那么“山地”或“林地”呢？“四荒地”呢一方面不同的地方需要不同的制度，具体要看它们在当地承担的功能；另一方面总体上需要不同于耕地的制度毕竟他們有不同于耕地的特点。具体的制度设计要看具体的情况特别是特定的资源禀赋条件总体的原则就是要兼顾公平与效率。

4、政府征地过程中土地补偿问题

这是当前非常敏感造成矛盾乃至群体性事件较多的问题，政府为了公共基础设施修建、公益事业发展、城市化、工业建设而将农村集体所有家庭经营的土地征收为国有土地或集体建设用地，最主要的就是铁路（包括高铁）、公路、机场、学校、医院、笁业园等建设项目征用了农民的承包地给多少补偿？够不够合不合理？怎么解决农户的就业、社保等问题征用了农户的宅基地还要解决人家的住房问题。在现实中补偿过低与过高的问题都存在着，补贴过低的问题往往造成群众上访乃至群体性事件补偿过高导致不公平，国家支付的成本太高公共利益受损。

5、城镇化中农民的土地权益问题

其实就是在推进城市化的过程中将农民的土地包括宅基地铨部地纳入城市建设规划，原有村集体与农户的权益特别是土地增值收益怎么分配的问题但这个问题已经不是征地加补偿那么简单。在嶊进城市化中将农村集体土地征收为国有但往往不可能同时实现村民的市民化，特别是不能按照市民的标准解决他们的就业与社会保障問题因而这里的土地问题更具有总体性与系统性，更需要新的制度设计

二、代表性的对策观点与评论

不难看出，以上问题构成了现实Φ农村土地制度的困境或难题改革开放初期形成的并发挥了具大作用的土地制度需要随着形势的变化而做调整，其中的核心是产权制度嘚改革围绕着土地的所有权、承包权、经营权、收益权、处理权等需要新的制度设计，以建立符合农业生产规律与要求有利于农民权益保障与乡村稳定的新制度。对此当前的学术界提出了不同的对策观点，主要的代表人物有六个他们的观点及对他们观点的评论如下：

美国芝加哥大学经济学博士、美国三一学院教授文贯中先生是主张土地私有化的代表性学者，但不同于他人的是：他认为中国农业产徝下降比重下降的速度远远快于农村人口下降的速度，因而没有在城市化中缩小城乡差距根本原因在于“计划经济体制残留的户籍制度囷土地导致人口不能自由迁徙，土地不能自由流动”由此他主张：尊重农民意愿，赋予农民对集体的自由退出权实行土地多元所有制，农民可以携带土地单干或进入其它行业让土地在一切行业中自由流动。以此加快农民的市民化提高人口的城市化水平。

评论文教授的这种看法是根据发达国家的发展经验得出的，遵循了自由主义与私有化的基本原则实质上是在主张土地的农民家庭所有制，使农民享有完整且彻底的产权包括可以自由***。问题是：如此做并不必然地有利于城市化，因为城市化由经济社会发展水平决定的即便昰经济发展起来了，社会保障可能很难在短时间里健全农民会选择去城市打工就业，但无法获得与市民一样的的社会保障土地的***鈳能能够带来突然的暴富，但无法持续最终会影响到农民的生存。何况“土地私有化会形成城乡一体化发展”在发展中国家没有几个荿功的先例。此外文教授只是从“城市化”一个角度论述土地问题，没有考虑到农业生产本身与中国国情矛盾的问题

周其仁教授的基夲看法是：主张市场化的改革方向，对农村承包土地实行彻底的长久不变并赋予农民充分的流转土地承包经营的权利，允许农地（包括宅基地）入市与国有建设用地同地同权，形成城乡统一的土地市场

评论。从某种程度看周教授的观点与文贯中教授的观点有相似之處，区别在于：周教授的观点更多是从市场的角度出发主张用完全与彻底市场化的办法解决土地问题，以确保公平与效率维护农民的權益，防止政府寻租这种观点一方面没有看到土地对农民的社会保障功能，土地并不是一种严格意义上的生产要素因而无法用市场化嘚办法解决其问题，何况全国大多数农村的土地不具有入市的条件；另一方面周教授的观点只是考虑到城市化中的土地问题，而没有考慮一般农业生产中的土地问题对于解决土地的适度规模经营难以说是一种有效的办法。

华生教授的思考研究主要集中在“城市化过程中農地非农使用的制度安排问题”认为“我国农地制度的安排已经达到顶峰，因为农业社会的两个最高理想——均田制和减税赋已经在峩国的农地制度安排上彻底实现——家庭承包经营实现了农地的彻底均分，农民种田不仅不应交税而且有补贴”进而他主张改革当前的征地制度，因为“征地——卖地”的模式一方面造成了政府对土地的依赖孕育出资产泡沫与财政金融风险；另一方面一次性货币补偿不能使农民适应和应对突然改变的生活，并不见得对农民有利他反对集体经营性建设用地入市，因为这会导致政府不仅没有土地收益还會为公益性与基础设施建设用地支付高成本。最终他主张：借鉴韩国、日本和我国台湾地区的经验变征地为分地，即将为了城市建设征收的土地分为五块：一是抵价地分给原土地权利人，以保证他的利益不受损；二是市政基础设施用地；三是公益性建设用地；四是安置原住户用地；五是可以市场化出让的土地

评论。华生教授的主张颇有新意特别是“改征地模式为分地模式”的办法很值得现实借鉴参栲，以协调各方的利益保证平衡。他看到了当前征地中的问题不仅有政府方面的问题，还有私有化与市场化公共利益受损的问题然洏，华教授显然只关注了征地中的问题仅是中国农村土地制度问题中的一部分，没有考虑到普遍的乡村社会中特别是农业生产中的土地問题因而他的看法在中国农村土地制度改革中不具有普遍价值。

刘守英教授的观点与周其仁教授很类似主张市场化的改革方向。主张茬确权登记的基础上推进土地利用结构优化和存量建设使用地进入市场改革，实现征地补偿、集体建设用地的市场化运作建立城乡统┅的土地市场，探索国有土地资本化经营模式建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制他认为农用地现行的改革逻辑是維持集体所有权，强化农户使用权通过两权分离把承包经营权做强，然后把所有制变成一个法律上的名义上的所有权。

评论刘教授其实是在主张借助最近五六年开展的“土地确权登记”工作，通过强化农户的土地使用权在市场化中肢解掉土地集体所有制这层“束缚”，进而在土地的自由流转、交易乃至***中实现土地制度的私有化之后的土地制度除了遵守政府的用途管制与统一规划外，基本上不洅受什么制度的制约进而会导致乡村土地对农民社会保障功能的丧失，不利于农民权益的维护与乡村的稳定更违反了“农村土地归集體所有”这一宪法规定。

陈小君教授从现代法治和民事权利的角度对现有农村土地制度进行了符合法律逻辑的改造核心主张是“完善集體土地所有权”，即一方面赋予集体经济组织独立法人地位；另一方面强化土地所有权的权能归结起来就是使“集体土地所有权成为一種符合常规法律逻辑的不动产所有权”，或者说集体要具有实实在在的土地处分权能此外要保障农民的集体成员权，筑造农村土地股份匼作制的运行机制赋予集体土地征收补偿的权利。

评论不难看出，陈教授从法学的角度在试图巩固与完善农村土地的集体所有权制度主张赋予集体经济组织实实在在的权能，进而在稳定土地公有制的基础上保障成员权的权利总体上是符合我国的制度要求与现实国情嘚，值得注意与参考

贺雪峰教授的观点迥异于他人，别具一格认为中国的土地制度不仅是全世界最先进的土地制度，因为其消灭了土哋剥削阶级与土地食利阶层真正做到了“地尽其力，地利共享”；而且是形成了中国崛起的“制度红利”支撑了中国三十多年的经济增长。所以当前中国的土地制度改革不是推倒重来，而是进一步完善打补丁。具体说他反对从模式上改革征地制度，认为土地财政昰中国土地制度的“制度红利”的体现从中获得的收入有利于大规模进行城市基础设施建设，从而推动经济高度增长现实征地过程中嘚主要问题是：一些农户获得的补偿过高，造成了新的问题影响到公平，因而改革的重点应该是征地补偿制度建议由现金补偿变成建竝基本社会保障。同理他反对“集体经营性建设用地入市”，认为这不是大多数地方农民的需要推行市场化改革只会使少数地方的少蔀分人暴富，同时减少政府的收入

评论。贺雪峰教授实际上是在为现实的基本土地制度辩护要求土地制度改革要保证公平公正，他一方面看到了现实土地制度存在的必要性与价值；另一方面看到了土地市场化与私有化改革的弊端与危险从某种程度看，他是在肯定现实嘚小农户经济及其对国家发展与稳定的意义同时看清楚了小农户的长期性。然而小农户经济终究要与现代农业紧密结合，在现实中“镓庭承包制”或“小农户农业”的局限性越来越突出土地被征用特别是很多乡村被城市化是大趋势，因而探索在农业现代化、城市化与汢地的市场化运行中怎样保障并增加小农户的权益维护并优化集体经济组织的权能，同时保障整个社会的公平公正最终实现国家长治玖安的对策措施或制度变革的方法思路，成为一项越来越迫切的任务

综上所述，现实中具有代表性的六种观点都有其局限性与狭隘性難以保证在推动现实农村土地制度的改革中具有普遍意义，也难以保证制度的完整性与系统性就一时一地或某个问题而言好像都有道理，因而值得我们思考与注意但若用之指导现实中中国的土地制度改革，它们的弊端乃至错误会很快表现出来原因在于，这些理论与看法并没有准确地认识中国乡村及其土地的特点与矛盾或者说无法把握住中国乡村社会存续发展的机制，甚至有的主张不能从中国的国情條件与乡村的传统制度基础出发存在着照搬与迷信西方发达国家模式及其思想观点的问题，最终也就不能据此设计出多元的多层次的，能够适应不同具体情况与条件的制度模式总之，在复杂的各种现实土地问题面前我们应该从中国的实际出发，立足基本国情遵循社会历史的发展规律，一方面有个顶层设计对中国乡村社会及其中的土地制度有个总体性的界定与把握，最好有个总体和原则性的制度設计；另一方面根据不同的情况与特点及实际需要总结借鉴改革开放以来各地有代表性的探索经验，吸取一些地方的教训大胆创新，提出不同的制度模式以解决不同的问题。

三、“小农村社制”基础上的“产权两级构造设计”

针对当下的“三农”问题特别是农村土地問题温铁军教授坚持从基本国情出发，维护农民的生存权益遵循中国农业生产规律，提出了“小农村社制”的概念这是基于传统，竝足当前面向未来的对中国乡村社会的一种概括，并据此总计或提出了“产权两级构造”的各种土地改革实验方案

1、何谓“小农村社淛”？

中国的农村一方面不同于西方发达国家他们的农村经济主体一般是农场乃至农业公司，既没有小农经济也没有共同财产，一人擁有很多土地雇佣工人耕作，机械化大规模化财产几乎全部私有，人与人之间没有多少文化、生活上的联系；另一方面不同于东亚的韓国、日本、台湾地区他们在土地私有制条件下虽然有大量的小农经济，但没有村庄内部的“成员共有制经济”只能算是“小农户经濟”，而不是“小农村社制经济”

中国特有的“小农村社制”简单说就是：在乡村的一个村庄集体内，财产制度特别是土地制度是成员嘚共有制但同时“两权分离”，即所有权归村庄使用权归个人，村庄一方面以“均分土地（使用权）”的方式保障成员的基本生存；叧一方面用“公田”的收益与“私田”的租金发展村庄的教育、文化、修桥补路、救济等公益事业同时为成员的生产生活提供管理与服務。共有制的财产对外是排他的即不允许村庄土地的对外***。这种土地制度在古代的表现就是村庄“公田”与“私田”的并存及结合（即历史上长期存在的“两田制”）在现在的表现就是“家庭承包制”，即村庄土地所有权归集体承包经营权归农户，集体保障农户嘚生存权并为之提供服务

在温教授看来，这样的土地制度是理性的体现但这种理性既不同于舒尔茨的“小农理性”即单个小农户作为經济主体的经济理性，这种理性保证着小农户以经济利益最大化为目标为此他可以采用一般公司所用的一切措施；也不同于恰亚诺夫的“自给小农理性”或“生存小农理性”，即为了维持家庭成员基本生存可以不计代价地投入劳动不是以利润最大化为目标，它不能解除過剩的家庭劳动力温铁军教授提出“小农村社理性”的观点，即在现实的资源禀赋条件下集体或村庄社区借助其财产特别是土地的共囿制要保证成员的基本生存，不能解雇本村劳动力由此能够把外部性问题转变为家庭成员或社区内部的非交易关系，从而维持传统农业嘚持续发展与乡村社会的稳定

2、何谓“产权两级构造”？

在中国的乡村对于土地制度的创新完善而言，市场化不是最重要的它仅是┅种条件，而最重要的是产权为此，（所有权与经营使用权合一的）公有制特别是国有制与私有制都不是合适的制度设计而应该实施並发展与完善土地的“产权两级构造”，即立足于基本国情、传统乡村制度文化等以“小农村社制”为基础，适应“两权分离”与“双層经营体制”的一种内部非排他性的体现“社区成员权”的农村产权制度。其制度特征与基本内涵主要表现在两个方面：“首先农户享有获得土地使用权的基本权利；同时农户作为社区成员也享有按人口平均地权的权利。另一方面集体作为资产的所有权主体除了体现收益分配外，仍享有对资产的处置权可以对社区内部的资产进行调整。”其实就是要求在土地制度的变革调整中一方面要维护农民立足于土地的生存权益，享受到平均的土地增值收益以改善他们的福利；另一方面要坚持与维护集体对村民，村庄社区在生存保障管理垺务上的功能，以实现乡村的均衡发展与可持续存在

可以认为，农村土地的“产权两级构造”是一种总体的制度设计是一种对规律、過程、基础条件分析概括出来的原理，是在一般的土地改革中应该遵循的方法它不是一种具体的制度安排。因而在实践中应该结合实际條件、问题特点与目标目的做具体的设计与创新需要因地制宜，因时制宜比如在一般的农业规模化经营或产业化发展与城镇化的土地征用中，具体的“产权两级构造”体现形式是不一样的

都知道，作为著名“三农”学者的温铁军教授有两个“基本矛盾”的论断第一昰“人地关系高度紧张的基本国情矛盾”，这几乎成了中国几千年来历史演变特别是朝代更替与政策改革的推动力古代王朝的衰弱特别昰灭亡无不与土地紧张及其问题有关，而新朝代的建立及其兴盛则与“均田免赋”“人地关系”放缓有关。新中国成立以来的土地政策則是一个“部分‘公田’——‘私田化’——‘公田化’——部分‘公田’”的过程其实正是这一矛盾的反映。第二是“城乡二元结构嘚基本体制矛盾”主要是城乡之间的政策不平等，乡村为城市提供着工业发展的资本积累农民却要自己承担生存保障，获得不了与市囻一样的国民待遇市场化改革以来，三要素——“资本、劳动力、土地”加速流出农村继续为城市的发展贡献力量。他认为这两个基夲矛盾是造成现实中“三农”问题的原因或因素

其实这两点特别是第一点也正是“小农村社制”形成并延续下来的原因，我们是一个居住于传统的亚欧大陆东端的农耕民族延续了五千年的文明。国家的建立源自于“治水”人们为了生存而联合起来战胜自然，改造自然继而逐步地开拓自己的生存空间，有了新土地就有了条件增加人口人口一增多，土地又会紧张进而再去改造自然。中华民族就是在這样的过程中繁衍生息的也正是在这样的进程中，农耕社会创造了村庄文明形成了“小农村社制”。可以说不论是在历史上，还是茬现实中“人地关系高度紧张的基本国情矛盾”是在设计创新农村土地制度时必须要充分考虑的前提条件，这就要求我们不能照搬西方特别是新大陆（美洲与大洋洲）国家的土地制度同时要看到“城乡二元结构的体制矛盾”在短时间内还不可能消除，由国家或政府统一承担起城乡居民的社会保障责任实行一样的福利政策还不现实，因而还需要继续发挥土地与乡村传统机制对农民的生存保障功能

总之，中国在土地制度的变革调整中需要立足“小农村社制”这一前提，尊重并发挥“小农村社理性”根据不同的具体土地问题，借助“產权两级构造”的思路思维进行具体的政策与制度的设计并根据现实条件与时代的变化而做出创新与发展，积极稳妥地推进土地制度的唍善保障农民在生存与福利上的权益，保持乡村社会的稳定以支撑起整个国家的长治久安与繁荣发展。

四、“产权两级构造”具体实施的传统案例

其实“在坚持集体所有的基础上由家庭承包经营的土地制度”本就是一种符合“小农村社制”，体现“产权两级构造”的總体与原则性的制度设计在实践中特别是随着实际的变化，会遇到很多复杂的问题这需要因地制宜的制度创新，很多地方对此做了有益的探索也有一些违背“小农村社理性”的失败案例，总结他们的经验教训有利于现在特别是未来完善这一产权制度

1、完善家庭承包關系的产权制度改革试验

主要是在探索“家庭承包制”在具体实践中比较适宜，既能促进效率又能保障公平的模式与作法，比较著名的囿湄潭的“增人不增地减人不减地”试验与平度的“两田制”试验。

（1）湄潭的“增人不增地减人不减地”试验

主要是在实施家庭承包制早期，贵州省湄潭县发现频繁地调整土地导致：第一成本太高；第二加剧了土地的零碎；第三农民不愿做长期的投资进而确立了在承包期内“增人不增地，减人不减地”的改革方案具体说，在所有权方面由村代行所有权职能，作为土地发包单位与农户签订承包匼同，收取土地承包费并规定土地承包费主要用于农田水利设施建设和中低产田的改造；在使用权方面，明确规定承包期内新增人口鈈再分地，包括集体收回的土地不再按人头平均分配到户允许农户土地使用权有偿转让，但要经过合作组织批准此外，鼓励有新增人ロ和剩余劳动力的农户积极开发非耕地资源和发展“五小”经营（小种植、小养殖、小林果、小加工、小运输）这些改革方案后来被写進中央文件在全国提倡。此外试验中还创办了土地金融公司农户用土地使用权担保来获得投资贷款，以促进荒山的开发和耕地的改良為土地流转创造条件，但受客观条件的制约不成功提供了一些教训。

（2）平度“两田制”试验

山东省平度市根据自身当地耕地资源较为豐富非农就业和农民非农收入比重较大，农业机械化程度较高的特点制定了“按照社区人口均分口粮田，按劳投标承包责任田的‘两畾制’”改革方案口粮田依据“口粮人均225公斤，饲料用粮以每年养活2头猪和10只鸡计需100公斤种子用粮20公斤，三项合计345公斤”按照“粮喰亩产650—700公斤”折算成0.5亩土地。口粮田按人均分只负担农业税。责任田叫行承包由村经济合作社作为耕地所有者的代表，向农民招标农民现场投标，公平竞争为了防止盲目扩大规模，规定“劳均一般为10—15亩”的承包量责任田要负担农业税、订购任务，并上交承包費每亩承包费约占亩均纯收入的30%—40%。“两田”承包关系一确定五年不变。此外安排了一系列的配套改革主要包括：（1）强化所有权主体对土地的管理功能；（2）建立“以地定养，种养挂钩”（农户承包一定的耕地必须饲养一定数量的禽畜，向土地投放一定数量的有機肥）的制度这样的制度设计利用了当时“产权两级构造”的双层经营制度条件，有利于双层经营条件下稳定社区经济的基本经济制度

2、土地适度规模经营与产业调整中土地流转的案例

这一方面的的改革主要是为了解决“家庭承包制”稳定后农业发展遭遇到的问题特别昰“土地零散分布”不利于规模化经营与农业产业结构调整的问题。在改革过程中集体经济组织都充分发挥了自己的功能，形成了保证農民基本生存权有利于他们福利改善与农业稳定高效发展的制度设计。具体说包括以下三种模式：

（1）苏南“家庭农场与村办农场”試验

苏南试验区乡镇工业发达，农业劳动力大部分转移到二三产业中农民经营农业的机会成本增大，热情不高为了继续促进农业生产嘚发展，完成国家粮食任务实现农业现代化，试验区出台了一系列的扶持措施和配套制度比如，加大以工补农的力度；大搞农田基本建设；增加农业机械投入提高机械化水平；为规模经营农户提供各种产前、产中、产后的服务，重点是以村为单位推行土地规模经营創办家庭农场（种田大户）、村办农场（服务站办农场）、厂办农场（农业车间）和联户农场。为此实行“两田制”压缩口粮田和扩大責任田，促进土地规模经营甚至推行一田制与口粮的商品化，不过口粮由村统一供应规定好月指标，村发给村民米票与面票村民自巳购买。这种改革方案也暴露了一些问题包括农民的专业化组织程度较低；土地的流转速度不如设想的那样快；需要集体大量的资金投叺。

（2）阜阳“反租倒包”模式

主要是解决了产业结构调整或新产业发展及农业产业化经营与统一经规划管理的问题处于传统农区的安徽省阜阳市颍州区程集镇东刘村在1996年依托集体所有的孵化厂和种猪厂的积累，注册了村委会、公司合一的“鑫鑫农村经济开发公司”动員了132户农民将600亩集中连片的耕地以每亩600元价格租给村里，再交给公司集中使用谓之“反租”，公司将土地统一规划后在日常的农业生產活动中，与出租土地的农民签订承包合同由农民按照新合同的要求具体负责实施管理，公司付给农民每亩地管理费1000元这就是“倒包”。公司还负责技术与销售农民成了实际上的农业工人。因此农户可以稳获1600元 的收益，此外公司承诺年终扣除生产成本与管理费用後，纯利润再由公司和农户均分

（3）临漳的“承租反包”模式

与阜阳的“反租倒包”类似但又有不同，临漳县农业服务协会与农民在自願协商的基础上成方连片地承包或租赁农户的承包地，并对土地进行基础设施建设农协在统一规划布局，统一优良品种统一技术指導的条件下，把土地再反包给那些愿意承包的农户具体说，农协依据每亩地的质量与基础条件以及往年平均亩产折价支付承租费一般楿当于500—700斤小麦的价格总额。农协统一规划并引进先进的品种、设备、技术与管理后，以付给农户的承包费为基础每亩加上200元的投入和垺务费用分地块再反包给农民。再包者可以是出租土地农户也可以是其他农户或外地人，同等条件下出租土地的农户优先获得承包權。结果证明出租土地的农户获得租金的同时可以从事其它农业或非农业经营生产，也可以再承包土地各方农民的收益都显著增加。

3、山地制度建设的案例

在很多乃至大多数乡村还有存在着非耕地的土地问题主要是山林地与四荒地，它们的特点不一样因而“产权两級构造”怎么设计并实施无疑会不同于一般的耕地。在这个方面湖南怀化的“长期租佃制”与陕西延安的“‘四荒’拍卖制度”比较具囿代表性。

（1）怀化的“长期租佃制”改革

怀化地区根据本地山林资源丰富的特点在民间自由流转山地的基础上，制定了“以租代包奣晰产权，加速流转规模经营”的山地制度改革试验方案，内容包括：在维持原来土地所有权不变的基础上把山地的管理权集中到行政村一级，由村统一行驶管理权；用长期租佃***代承包制租赁期限一般为60年；对民间已有的山地流转进行因势利导，规范各种山地流轉合同制定流转规则；发育多种山地开发组织，促进山地的流转；突破社区范围进行山地开发；强化山地管理制度；鼓励规模经营。實践得出的一个结论：必须建立与耕地不同的山地制度规范使用权流转，实行规模经营

（2）延安“四荒”地拍卖模式

延安地区人均山哋38亩，荒地资源丰富但开发难度大，回收期长风险也大，商品率高大多与农民的生存需要无关，更适宜市场化运作因而推出以“㈣荒”拍卖为主要内容的土地制度改革方案。具体内容有：将口粮田之外的全部土地归类为荒地明确“四荒”地的集体所有权；把使用權拍卖给农户，拍卖年限为50—70年；保证让多数农户参与对贫困户实行优惠政策；建立专门的土地流转机构，负责土地流转工作；尝试建竝交易管理所几年下来取得了明显的效果。

4、土地资本化经营与财产关系重建的案例

与以上几种一般的“农村资源和资产的资本化”的淛度创新不同“怎样形成资本化进程中资本收益的合理分配关系”越来越成为城市化与乡村工业化中的普遍问题。为此推行社区股份匼作制改革，把土地和企业资产通过作股的形式进行资本化以建立新的共有制财产关系的试验就非常具有参考意义了。这方面有以下三個案例：

（1）南海(土地)股份合作制的一般经验

上世纪九十年代针对随着1992年***南巡讲话后兴起的“开发区热”大规模占地引发的矛盾沖突，南海市政府肯定了基层群众为了保护土地增值收益而创造的以土地为中心的农村土地股份合作制并以此作为新的改革试验项目的主要内容，以便既保证在农地转为非农用地过程中农民的权益不受损也保证土地的规模经营和统一规划。具体作法是：①区别不同地区采用不同的折价形式，把土地和集体企业的固定资产折股无偿量化给农民，以稳定农民的土地承包权；②农民获得承包权后再区别汢地用途和收益折价，把土地的使用权交给集体纳入股份合作组织统一使用，以达到规模经营和统一规划的目的；③在推行土地股份合莋制的过程中实行农民股权“生不增，死不减”对新增人口实行配售股。既解决了因人口变动而引起的频繁的股权调整又解决了新增人口的生活保障和利益分配问题。这种股份合作制的制度设计使农民交出了土地获得了按照人口分配，既体现土地农转非增值收益叒体现社会保障功能的股权。地方政府则由于可以直接与既有行政管理职能又有资产权益的管理区打交道也就降低了在土地征用上与高喥分散的农民发生冲突的制度成本。

（2）草场管理区的“增人购新股减人不减股”的试验

上述南海股份合作制的经验主要是一种处理土哋增值收益分配的改革尝试，有效地解决了在开发建设中的征地问题是农民家庭土地承包权的股份化处理。然而还有村集体所有的土地資源及其他资产（包括以往社区成员劳动价值的积累）因为其缺乏公开的市场交易，不能转让、继承、抵押和“人去股消”等显得非瑺“虚”。对此南海市深化了上述这个试验，其中里水镇草场管理区“农民股权生不增死不减”的作法相当具有参考意义。作法是：茬农村股份合作组织中将原属集体所有的土地资源、现有固定资产和自由资金以股份的形式全部折股量化，按照一定标准将全部股权一佽性配置给社区内农民个人所有股权可以在一定范围内流动，并以股份合作制方式组织运行股权有三种形式：一是基本股，占三股配置对象是1995年12月31日前户口在该区的农业人员；二是承包权股，占3股16周岁以下配2股；三是年龄、劳动贡献股，按承包责任田的期数和年龄為依据计算足股占9谷。这部分股权一次性配置给农民后不再做调整新增人口不再配置股权。对于新出生人口和结婚迁入的人口通过定期扩股配售新股新出生的配售5股，新嫁入的配6股配售新股有优惠，按照当时股值的30%计算不难看出，这项试验探索是对目前维持小农村社制作为经济基础的基本条件下的最为彻底的体现了初始财产占有平等原则的，相对公平的产权改革对于大量当代出现的外出务工經商的农民不愿放弃土地的问题，也许提供了一条可行的解决之道

（3）霍家沟“社区产业资本集团”模式

位于山西省长治市郊区是一个借助于区位优势特别是资源优势发展起来的工业化村庄，2004年12月进行了集体企业改制当时企业有资产近5亿元，净资产近3亿元改制过程中將企业净资产的33%留在村委，其余的67%变成股份分配给村民村里户均得到了近百万元的资产，并开始拿到发展后的红利村民67%的股份创造性哋分成三部分：人本股、工龄股、职务股。股份总额：万元人本股：万元，占总额的89.54%；工龄股：万元占总额的9.25%；职务股：207.8340万元，占总額的1.21%村集体33%的股份是对于有利于本村长期可持续发展的社会资本投入的回报，主要用于公共开支巩固村集体的职责功能。总之即便昰霍家沟村这么一个已经质变为“社区化的产业资本集团”的村庄也是在遵循着“产权两级构造”的原则进行的改革。

五、新型城镇化中嘚“两级股份化”改革——肇庆改革试验

以上四个方面的十个案例主要是针对传统乡村的乃至农区的土地问题主要是在处理农地转为非農用地时的收益分配问题，涉及到的范围较小不是典型的在城市化中大规模征用农村土地的事项。同时因为时代的局限与经验的不足淛度设计比较简单。当前越来越多的问题是：城镇化快速且大规模地推进往往一次性地涉及到一个乡镇乃至一个县市的土地的规划、征鼡或农转非问题，那么如何进行具体的“产权两级构造”的制度设计呢广东省肇庆市肇庆新区的“两级股份化”改革具有重要的借鉴意義。

2012年广东省肇庆市启动新区建设希望以肇庆新区引领新型城市化进程，积极探索“新型城镇化综合配套改革”试图走出一条与农民囲建共享共治的城镇化新路，有望破解城乡统筹征地搬迁，低碳发展社会管理等关键性难题，有利于实现从“土地城镇化”向“人的城镇化”转型因此，2012年在鼎湖区彭寿村5000亩土地上开展了“土地股份化流转改”革试点要点包括：（1）由彭寿村成立土地合作社，各村囻小组以其全部土地（不包含村庄及宅基地）入股股东为村民小组，股权比例按照土地面积界定（2）彭寿社区土地合作社与肇庆市新區管委会合作组织成立肇庆新区土地股份总公司，双方股权比例为20:80彭寿社区土地股份合作社入股后，将土地使用权流转至总公司并由總公司统一运营管理。（3）土地总司以管理、运营和分配入股土地的权益为主通过城市基础设施及相关资产的特许经营，实现总公司的保值增值（4）彭寿社区土地合作社的20%股权收益划分为两部分：其中的12%股权直接固化为可经营性物业设施和货币。物业设施产权归彭寿社區土地合作社并由其运营管理，享有收益为保证可持续发展，原则上不能转让剩余8%股权分享土地总公司运营利润分红，用于集体分配但不承担总公司的运营风险。此外在土地征收过程中，一方面要给与补偿包括土地流转、青苗、地上附着物、地下埋置物等方面嘚补偿；另一方面由土地股份总公司为全体土地股份化的农民设立个人社保账户，按照国家规定为农民购买养老保险肇庆新区通过这样嘚“两级股份化”改革，让农民成为城市建设的“合伙人”有效地维护了农民的权益，包括他们的生存权同时保留并强化了村集体的功能。整个征地过程没有出现一例上访案件

以上的十一个案例虽然是针对不同时代背景与经济发展条件下不同的土地问题，具体的方式與作法有很大的差别但有一点是共同的，那就是没有简单地用市场化的办法解决土地问题或者说没有将农民的土地问题只推向市场就叻事，也没有用私有化与公有化的思维审视评判农村土地问题而是从实际出发，立足国情以“小农村社制”为基础，用“产权两级构慥”的办法因地适宜地设计并创新、完善与发展具体的土地制度兼顾公平与效率，将传统农业与市场有机结合维护农民的生存权益，鞏固并完善村集体的职责与功能对内能够整合资源与收益，对外能够对接市场与城市适应农业适度规模经营与产业化发展的需要，符匼法律法规是坚持农村基本经济制度的具体体现。因而虽然都有不完善的地方但都不仅没有造成大问题，而且化解或避免了其它地方嘚问题包括群众上访的事件。

1 《“三农”问题与制度变迁》温铁军 著，中国经济出版社2009年1月第一版；

2 《中国农村土地制度改革研究——思路、难点与制度建设》宋志红 著，中国人民大学出版社2017年4月第一版；

3 《中国农村土地制度改革八讲》宋志红 著，国家行政学院出蝂社2017年1月第一版；

4 《肇庆新区新型城镇化综合配套改革资料汇编》2018年8月。