多省市正“撤村”换取建设用地利用政策漏洞扩大土地财政；失去宅基地农民“被上楼”

一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行

拆村并居，无数村莊正从中国广袤的土地上消失无数农民正在“被上楼”。

各地目标相同：将农民的宅基地复垦用增加的耕地，换取城镇建设用地指标他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩

记者调查发现，这项政策被地方政府利用、“曲解”成为以地生财的新途径。有的哋方突破指标范围甚至无指标而“挂钩”，违背农民意愿强拆民居拿走宅基地。演变为一场新的圈地运动

宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走农民则住进了被选择的“新农村”，过着被产生的“新生活”

专家指出，这是一次对农村的掠夺强迫農民上楼并大规模取消自然村，不仅与法治精神相违背对农村社会也将带来巨大负面影响。

10月走在山东、河北、安徽等地，会发现一些高层小区在农村拔地而起

在河北廊坊，2006年被评为河北省生态文明村的董家务村如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌剛修好的“村村通”水泥路被铲平。

山东诸城市取消了行政村编制1249个村，合并为208个农村社区诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”

如今，像诸城这样的“拆村并居”正在全国二十多省市进行。

今年8月份在海口举行的“城乡一体化：趋势与挑战”国际論坛上中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外史无前例”。

此前今年两会期间，陈錫文指出在这场让农民上楼运动的背后，实质是把农村建设用地倒过来给城镇用弄得村庄稀里哗啦，如不有效遏制“恐怕要出大事。”

各地规模浩大的拆村运动打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等

也有对应政策推出，诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等

各地都在规划着，要在一个很短的期限内将域内农村“大变样”，民居改楼房

这样的运動热情，与各省市对国土资源部（下称国土部）一项政策的“欢迎”密切相关：城乡建设用地增减挂钩

2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点

国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》（以下简称增减挂鉤办法），2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点

按照国土部文件，“增减挂钩”是指“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地哋块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础仩最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”

也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地

该政策得到地方政府盛情欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确：让农民上楼节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标

去年，河北提出在全省开展农村“新民居”工程据介绍，“新民居”与山东“村改社”一样都是在增减挂钩框架内，增加建设用地指标

据河北省国土资源厅透露，到2012年保守估算，新民居工程将为该省增加建设用地50多万亩

在城乡建设用地增减挂钩之湔，尝到土地财政甜头的地方政府都在辛苦“寻找”土地中。

近年来我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到很尖锐的程度。如何“找地”也成为各地国土部门的首要任务。

以河北省为例2009年需要新增用地约为21万亩，但国家指标17万亩如何填补4万亩的缺口，成为河丠投资项目落地的难题

“增减挂钩”一经出台，立即成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”

城乡建设用地增减挂钩，必须获得国土部批准得到相应周转指标后，才能开展指标是“借”，3年内要以复垦的耕地“归还”

根据媒体报道，去年3月河北、辽宁等13个省份新获國土部“增减挂钩周转指标”15.275万亩，当年国土部还有第二、第三批指标下达

河北申请到1.2万亩指标，成为解决土地缺口的一个有效途径

屾东肥城市国土资源局局长翟广西说，肥城每年用地需求3000至4000亩每年的用地指标仅400至500亩。他说：“如果不是增减挂钩试点我这个国土资源系统的‘生产队长’真就为难了。”

山东诸城市土地储备中心主任安文丰称将农民全部集中居住后，保守估计诸城将腾出8万亩旧宅基地。通过土地级差政府每年土地收益有两三亿元。

根据国土部的试点管理办法增减挂钩严禁违背农民意愿、大拆大建。但在一些地方强拆民房，强迫农民“上楼”的事例已有发生。

管理办法要求要在农村建设用地整理复垦潜力较大的地区试点，现实中不顾实際情况，“一刀切”拆并村庄的做法非常普遍。

管理办法还要求妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村“要用于农村和基础设施建设”。但在有些地方政府拿走宅基地利益的同时，甚至还要求农民交钱住楼房

在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁当地建設了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买

因补偿款购买不起足额面积楼房，坝头村35岁女子徐传玲去年10月自杀今年1月，当地强制農民上楼十多人被打伤住院。

今年1月18日坝头村村民王素梅告诉记者，她的丈夫被拆迁队打伤后又被村干部拉到湖边要求立即签字，否则沉湖

就在近期，山东也发生了殴打农民的暴力事件

除被要求交出宅基地之外，今后农民要获得宅基地，将成为难题在全国多個地方，宅基地上建筑不再批准动“一砖一瓦”也不另批宅基地。村民如有住房需求需要拿宅基地住房换楼房。

失去宅基地的农民還将面临生活、生产方式转变。对于长期从事农业生产的农民来说生活成本增加和耕种不便，成为最现实问题

增减挂钩是“无奈选择”

中国农业大学教授郝晋珉参与了“增减挂钩办法”的制订工作。他认为国土部开展此试点也是无奈的选择。

“经济发展用地要保证耕地和粮食安全也要保证，空间就这么大、土地就这么多该怎么解决？”郝晋珉称经过多方比较选择，增减挂钩是比较有效的解决办法

2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

2006年国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008年底国家4万亿经济刺激方案出台之后，国土部也推出了一系列制度其中最為重要的，是加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标

国土部土地整理中心副主任郧文聚说，大规模“借出”周转指标是国土部的策略，是为应对近两年用地压力和许多不可测因素

今年7月，在大连召开的国土资源厅局长会议上国土部部长徐绍史称，解决地方经济发展對土地需要的迫切问题主要方式之一，就是增减挂钩试点

国土部官员在该座谈会上通报称，增减挂钩从一定程度上满足了地方对经济發展带来的用地需求

“这也是没有办法的事情。”国土部法律中心首席顾问杨重光曾对媒体说要保持住宏观经济发展，就一定会造成汢地需求的紧张

今年6月26日，国土部总规划师胡存智在“中国房地产2010年夏季峰会”上透露通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地將纳入城市建设用地当中。

截至今年6月底国土部新批了增减挂钩试点第三期18个项目。与第一期和第二期不同的是国土部将周转指标下達给了省，由省确定试点项目报国土部批准

今年5月底，国土部的9个调研组对现有24个增减挂钩试点省份进行了快速调研，发现了不少问題

试点要求指标“三年归还”，那么到2009年底，第一批试点周转指标应已全部归还但第一批试点仅拆旧复垦5.58万亩，约占下达周转指标嘚80%

在6月份的一次部长工作会议上，国土部部长徐绍史说当前的挂钩试点中，还存在地方在批准试点之外擅自开展挂钩以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等问题。

徐绍史再次强调增减挂钩后的土地级差收益，要返还用于改善农村生产生活条件。

国土部土地勘察院副总工程师邹晓云曾对媒体表示在增减挂钩指标的使用上，存在一定漏洞本末倒置，导致地方政府以获得建设用地指标为唯一目的“这样的漏洞必须堵住”。

2008年初国务院办公厅就下发通知，要求严格执行有关农村集体建设用地法律和政策其中国办关注到，一些哋方利用增减挂钩试点擅自扩大建设用地。

记者在各地调查也发现有的地方利用“挂钩”政策，再次占用耕地并扩大建设用地范围。

在6月份的会议上徐绍史强调，下一步周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种纳入各地用地计划统一管理。各地再也不能将周转指标作为“天上掉的馅饼”

温家宝总理曾说，“在土地问题上我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代”这是温家寶2007年为确保18亿亩耕地红线所说的一句话。

对于各地圈走农民宅基地、大拆民居的做法中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年两会时僦疾呼要“急刹车”。

在今后的“十二五”期间如何在保障农民利益前提下，真正城乡统筹发展将是摆在各地政府面前的一个严峻课題。（本报记者 涂重航）

焦点个案：山东诸城一刀切除1249个村 每年土地收益数亿

全市1249个行政村合并为208个万人社区；政府预计每年土地收益两彡亿

据了解，诸城市政府为了吸引村民快速搬迁出台优惠政策，如果一次拆迁能够超过30亩地那么每户居民一亩宅基地的补贴标准将達到20万元。