郑州大学 硕士学位论文 关于我国开征社会保障税的研究 姓名：李路 申请学位级别：硕士 专业：国民经济学 指导教师：黄慧敏

我国社会保障制度改革和完善是当今全社会的最大热点问题之一，尽管其

改革历程已有近２０年的时间，但是由于社会保障基金的筹措机制不健全，使得社 会保障基金筹措困难、缺口大的问题至今没有解决，甚至在某些地区还有加剧的 趋势。因此，为完善社会保障基金筹措体制，而寻求新的筹资途径和方式即开征 社会保障税，并对如何开征社会保障税进行深入的探讨，提出切实可行的方案和 对策便构成了本论文的基本思路和研究目的。论文运用规范分析与实证分析相结 合、定量分析与定性分析相结合、国内研究与国际比较相结合等方法研究如下： 一、社会保障基金筹措的立法发展过程、监管机构发展变化、管理方式和 机制、保障效力四个方面的现状表明：目前我国社会保障基金筹措中存在着严重 问题即有关社会保障基金筹措的法律体系不健全，立法工作滞后；基金筹措渠道 窄，缺口大；征缴手段落后，信息化程度低；对基金缺乏有效管理，挪用现象严 重；基金的保值增值问题一直得不到妥善解决。 二、为完善社会保障基金筹措机制而开征社会保障税在我国已成为必然选

择：社会保障税的开征有利于社会保障基金的征缴、实现人力资源的合理流动和

有效配置以及有利于我国加入ＷＴＯ后企业的公平竞争；目前我国已具备了开征 社会保障税的可靠税源、政治保证、群众支持、体制环境、征管手段及国际经验 可借鉴等条件。 三、通过对西方国家开征社会保障税及其税制设计的比较，使我国开征社 会保障税得到有益的启示，即在借鉴开征社会保障税国际经验的同时充分考虑我 国实际，建立以社会保障税为主体多种筹资方式相结合的基金筹措机制。 四、明确我国社会保障税制设计必须坚持的基本原则，提出纳税主体为境 内有“住所”并取得工资薪金的公民；课税对象为工资薪金所得；实行综合课征 制分别确定养老、医疗、失业等项目的税率；采用源泉扣缴和白行申报相结合的 征管办法等基本要素的设计构想和具体方案。此外，指出开征社会保障税必须注 意处理好一些相关问题。 五、提出开征社会保障税还必须建立相应的补充机制，即社会保障基金的
积累机制和地区协调机制，以推进社会保障税制的有效运行和进一步完善。
Ｃｏｎｔｅｎｔ：Ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ ｐｅｒｆｅｃｔ ｉｓ

ｏｆ ｃｕｒｒｅｎｔ ｈｏｔ

ｑｕｅｓｔｉｏｎｓ ｉｎ ｔｈｅ ｗｈｏｌｅ ｓｏｃｉｅｔｙ．Ｔｈｏｕｇｈ ｔｈｅ ｔｗｅｎｔｙ ｙｅａｒｓ ｐａｓｔ ｂｙ ｉｎ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ

ｔｈｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｒａｉｓｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｆｕｎｄ ｉｓ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍ ｔｈａｔ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｆｕｎｄ ｒａｉｓｅ ｉｓ

ａｎｄ ｈａｓ ｓｈｏｒｔｆａｌｌ ｉｓ ｎｏｔ ｓｏｌｖｅｄ

ｆａｒ，ｅｖｅｎ ｔｈｅｒｅ ｉｓ

ｔｒｅｎｄ ａｇｇｒａｖａｔｅｄ ｉｎ ｓｏｍｅ ａｒｅａｓ．Ｓｏ ｐｅｒｆｅｃｔ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｆｕｎｄ ｒａｉｓｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｓｅｅｋ ｎｅｗ ｆｕｎｄ—ｒａｉｓｉｎｇ ｗａｙ，ｌｅｖｙ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｔａｘ，ａｎｄ

ｈｏｗ ｌｅｖｙ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ

ｄｅｅｐｅｎ ｔｈｅ ｐｌａｃｅ ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ，ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｂａｓｉｃ ｔｒａｉｎ ｏｆ ｔｈａｔ ｆｅａｓｉｂｌｅ ｓｃｈｅｍｅ ａｎｄ ａｎａｌｙｚｅ ｔｈａｔ

ａｎｄ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｐｕｒｐｏｓｅ

ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅ

ｆｏｒｍ ｔｈｉｓ ｔｅｘｔ．Ｔｈｅ ｔｈｅｓｉｓ

ｔｈｅ ｎｏｒｍ ｔｏ

ｃｏｍｂｉｎｉｎｇ ｗｉｔｈ

ａｎａｌｙｓｉｓ，ｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ａｎｄ

ｑｕａｌｉｔａｔｉｖｅ

ａｎａｌｙｓｉｓ，ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｐｐｒｏａｃｈ ｔｈａｔ ｄｏｍｅｓｔｉｃ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｗｏｒｌｄ ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙ

ｃｏｍｂｉｎｅ ｔｏｇｅｔｈｅｒ，ｅｔｃ．ｉｓ

Ｆｉｒｓｔ，ｗｈｅｔｈｅｒ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ，ｒｅｇｕｌａｔｏｒ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｃｈａｎｇｅ，ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｔｙｌｅ

ａｎｄ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｔｈａｔ ｆｕｎｄ ｒａｉｓｅ，ｅｎｓｕｒｅ ｆｏｕｒ ｏｆ ｄｙｎａｍｉｃｓ

ｐｒｅｓｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｉｎｄｉｃａｔｅ．Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｆｕｎｄ ｏｆ ｓｅｒｉｏｕｓ ｐｒｏｂｌｅｍ：Ｒｅｌｅｖａｎｔ ｓｏｃｉａｌ

ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｔｈａｔ ｆｕｎｄ ｒａｉｓｅ ｉｓ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ｉｎ

ｒａｉｓｉｎｇ，ｔｈｅ

ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｗｏｒｋ

ｌａｇｓ ｂｅｈｉｎｄ；Ｔｈｅ ｃｈａｎｎｅｌ ｔｏ ｒａｉｓｅ ｆｕｎｄ ｉｓ ｎａｒｒｏｗ

ｈｅａｖｙ ｂｒｅａｃｈ；Ｃｏｌｌｅｃｔ ｔｈｅ

ｌａｇ ｂｅｈｉｎｄ，ｔｈｅ

ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ－ｂａｓｅｄ

ｄｅｇｒｅｅ ｉｓ ｌｏｗ；

Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｔｏ ｔｈｅ ｆｕｎｄ ｉｓ ｌａｃｋ ａｎｄ ｅｍｂｅｚｚｌｅｍｅｎｔ ｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎ ｉｓ ｓｅｒｉｏｕｓ；

ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｖａｌｕｅ ｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇ ａｎｄ ａｐｐｒｅｃｉａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｆｕｎｄ

ｓｏｌｖｅｄ ｐｒｏｐｅｒｌｙ．

Ｓｅｃｏｎｄ，ｆｏｒ ｐｅｒｆｅｃｔ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｆｕｎｄ ｒａｉｓｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｉｔ ｉｓ ｉｎｅｖｉｔａｂｌｅ

ｃｈｏｓｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｔａｘ ｉｎ

ｉｓ ｆａｖｏｒａｂｌｅ ｔｏ ｃｏｌｌｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ

ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｆｕｎｄ，ｒｅａｌｉｚｅ ｒａｔｉｏｎａｌ ｈｕｍａｎ

ｆｌｏｗ ａｎｄ ｄｉｓｐｏｓｅ，ｈｅｌｐ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ ｏｆ

ｃｏｕｎｔｒｙ ｔｏ ｃｏｍｐｅｔｅ ｆａｉｒｌｙ ｕｎｄｅｒ ａｃｃｅｓｓｉｏｎ ｔｏ ｔｈｅ

ｃｏｕｎｔｒｙ ｈａｓ ａｌｒｅａｄｙ ｐｒｅｓｅｎｔ，ｐｏｌｉｔｉｃａｌ

ｐｏｓｓｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｌｉａｂｌｅ

ｏｆ ｌｅｖｙｉｎｇ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ

ａｓｓｕｒａｎｃｅ，ｓｕｐｐｏｒｔ ｂｙ ｍａｓｓｅｓ，ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｓｙｓｔｅｍ，ｌｅｖｙ

ａｎｄ ｍａｎａｇｅ ｍｅａｎｓ

ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｗｈｉｃｈ ｐｅｒｓｏｎｓ ｄｒａｗ ｌｅｓｓｏｎｓ ｆｒｏｍ． Ｔｈｉｒｄ，ｃｏｍｐａｒｉｎｇ ｗｉｔｈ ｌｅｖｙｉｎｇ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ

ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ ｓｈｏｕｌｄ

ｔａｘ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔｈｅ ｗｅｓｔｅｒｎ ａｎｄ

ｃｏｕｎｔｒｙ ｆｕｌｌｙ ｗｈｉｌｅ ｍｅｅｔｉｎｇ

ｌｅｖｙｉｎｇ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ

ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｗｈｉｃｈ

ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｔａｘ

ｃｏｍｂｉｎｅｄ ｗｉｔｈ ｏｔｈｅｒ ｋｉｎｄｓ ｏｆ ｆｕｎｄ。ｒａｉｓｉｎｇ．

Ｆｏｕｒｔｈ，ｄｅｆｉｎｅ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ｗｈｉｃｈ ｍｕｓｔ ｂｅ ａｄｈｅｒｅｄ ｔｏ ｉｎ ｔａｘ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ

ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｆ ｏｕｔ ｃｏｕｎｔｒｙ，ｐｕｔ

ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈａｔ

ｔｈｅ ｍａｉｎ ｂｏｄｙ ｌｅｖｉｅｄ ｉｓ ｃｉｔｉｚｅｎ ｗｈｏ ｈａｓ

ｔｈｅ ｄｏｍｅｓｔｉｃ“ｒｅｓｉｄｅｎｃｅ”ａｎｄ ｏｂｔａｉｎｓ ｔｈｅ ｓａｌａｒｙ；Ｔｈｅ ｔａｘａｔｉｏｎ ｔａｒｇｅｔ

ｓａｌａｒｙ ｉｎｃｏｍｅ；

ｔａｘ ｒａｔｅ ｉｓ ｃｏｎｆｉｒｍｅｄ ｓｅｐａｒａｔｅｌｙ ｉｎ ｒｅｔｉｒｅｍｅｎｔ， Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ ｔａｘａｔｉｏｎ，ｎａｍｅｌｙ

ｍｅｄｉｃａｌ ｔｒｅａｔｍｅｎｔ，ｕｎｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ ａｎｄ

ｏｎ．Ａｄｏｐｔ ｄｅｓｉｇｎｉｎｇ ｃｏｎｃｅｐｔ ａｎｄ

ｓｃｈｅｍｅ ｗｈｏｓｅ ｂａｓｉｃ ｅｌｅｍｅｎｔ ｉｓ ｄｅｄｕｃｔｉｏｎ ｆｒｏｍ

ｏｆ ｉｎｃｏｍｅ ｃｏｍｂｉｎｉｎｇ”１ｔｎ

ｔａｘ ｍｕｓｔ ｄｅｃｌａｒａｔｉｏｎ ｂｖ ｏｎｅｓｅｌＬ Ｉｎ ａｄｄｉｔｉｏｎ，ｐｏｉｎｔ ｏｕｔ ｔｈａｔ ｌｅｖｙｉｎｇ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ

ｈａｎｄｌｅ ｓｏｍｅ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｗｅｌｌ．

Ｈｆｌｈ，ｐｒｅｓｅｎｔ ｔｈａｔ ｌｅｖｙｉｎｇ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ

ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ

ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ａｃｃｕｍｕｌａｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｆｕｎｄ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｎａｍｅｌｙ ｓｕｐｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｗｉｔｈ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ

ａｒｅａ，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ

ａｄｖａｎｃｅ ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ

ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｐｅｒｆｅｃｔ ｆｕｒｔｈｅｒ．

ｆｕｎｄ １ｉｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ

Ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｔａｘ

ｓｅ伽ｉｔＹ ｓＹｓｔｅｍ

本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研

究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得郑州大学或其它教育机构的学

位或***而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。

签名：查盗日期：鲨堡羔

关于论文使用授权的说明

本人完全了解郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保

留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分 内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定）

社会保障制度的产生，是生产力发展一定阶段的产物，是社会进步和文明

的重要标志。经过一百多年的发展，它已经成为市场经济不可或缺的重要支柱，

被称之为社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。 社会保障基金的筹措是社会保障制度的核心内容，是整个社会保障体系得以顺 利运行的基础，关系到整个社会保障事业的成败。俗语说：“兵马未动，粮草先 行”，讲的其实也是这个道理。正是由于社会保障基金筹措处于举足轻重的地位， 是广大人民群众切身利益方面的问题，因此应高度重视，断不可等闲视之。

１．１问题的提出和选题的意义

我国社会保障制度改革和完善是当今全社会的最大热点问题之一，已引起 上至中央政府，下至黎民百姓的普遍关注。在我国建立和完善社会保障体系， 是落实***同志“三个代表”重要思想的具体体现，也是深化改革、促进发 展、稳定社会和安邦兴国的根本大计，是一件“关乎国运、惠及子孙”的大事， 具有重大而深远的政治意义和经济意义。 近年来，我国实行了确保国有企业下岗职工的基本生活和确保企业离退休 人员养老金按时足额发放的政策，完善了基本养老保险和失业保险制度，建立 了城镇职工基本医疗保险和城市居民最低生活保障制度，多渠道筹集了社会保 障资金，制定了完善社会保障体系的试点方案并组织实施，社会保障的制度框 架基本形成，覆盖范围不断扩大，待遇水平有所提高，在维护人民群众合法权

益和改革、发展、稳定中发挥了重要作用。

同时，我们也应清醒地看到，首先，我国的社会保障制度建设尚处于起步阶 段，社会保障基金的筹措还存在许多问题，社会保障基金筹措的法律体系还不 健全，筹资渠道窄，资金缺乏有力保证，基金征缴的信息化程度低，挪用问题 严重，保值增值一直褥不到妥善解决；其次，当前我国还处在完善社会主义市 场经济体制和进行经济结构调整的重要时期，加入世界贸易组织后将面临更加 激烈的国际竞争，企业的优胜劣汰和职工的下岗、失业会成为一种经常发生的

社会经济现象，妥善解决好下岗失业人员的基本生活保障和再就业问题，是推 进企业改革和结构调整的重要措施；此外，我国已进入老龄化社会，今后一个

时期老龄人口将持续快速增长，职工养老和医疗保障的压力将越来越大。 无论立足当前，还是着眼长远，为社会成员提供充足的社会保障资金，是 摆在我们面前的当务之急。目前，我国经过二十多年的改革开放，综合国力日 益增强，已经具备开征社会保障税的物质基础和社会条件，具体表现在有丰富 可靠的税源基础、政治上的保证、广泛的社会基础、良好的体制条件、较高的 行政效率和国外的先进经验可以借鉴。因此，对我国开征社会保障税进行深入 的研究，建立以社会保障税为主体多种筹资方式相结合的社会保障基金筹措机 制，已成为克服社会保障工作中的资金瓶颈，解除人民群众的后顾之忧的必然 选择。

改革开放以来，我国经济学界和经济工作部门对社会保障工作进行了深入 的研究，并对社会保障税的开征进行了广泛的探讨，产生了大量的研究著作和 成果，出现了一批社会保障领域的专家。目前在学术界影响较大的有中国科学 院胡鞍钢研究员、中国人民大学郑功成教授和北京大学经济研究中心副主任陈 平教授，此外原劳动和社会保障部张左已部长等也都为我国社会保障事业的发

在这些专家、学者中，胡鞍钢研究员是主张我国开征社会保障税的主要代 表，他从１９９３年以来就极力主张开征社会保障税，由国家制定统一标准，统一 征收、统一管理、调剂使用。在其发表的《建立全国统一基本社会保障制度、 开征社会保障税的建议》一文中指出“我国已经具有开征社保税的基本条件， 必须尽快开征统一的、强制性的社会保障税，”并为社会保障税的开征提出了 若干政策建议。此外还有一些其他学者也主张我国开征社会保障税，如梁学平、 李平发表的《费改税：完善社会保障制度的必由之路》（云南财贸学院学报，２００３ 年第１期）财政论文，对开征社会保障税的可行性进行了分析，指出了我国开 征社会保障税的制约因素，并对我国社会保障税制进行了规划设计；姚林发表

的《国外社会保障税制比较与启示》（海南师范学院学报，２００２年１０月）的税 收论文，分析了国外开征社会保障税的经验和教训，并对我国社会保障税制设

计的有关问题作了探讨，指出了我国开征社会保障税的理论依据和应遵循的原 则；中山大学王立新、邓中洲发表的《关于我国社会保障费改税的探讨》（广东

发展导刊．２００３年第１期）一文指出，有必要借鉴国际上开征社会保障税的成熟

经验和做法，推动我国社会保障筹资方式费改税的步伐，等等。 当然，除了上述支持我国开征社会保障税的观点外，还有一些学者持消极 态度。以郑功成教授为代表，郑功成教授则认为社会保险费改税应当缓行，他 在《社会保险费改税应当缓行》一文中指出“如果我们不是想改变正在确立中 的社会保险制度模式，便不要匆忙的轻易改变社会保险的现行筹资方式，因为 国外的实践已经证明，征费与征税的效果应当是一致的，我国目前所遇到的社 会保险费征缴难并非是采用征费方式造成的，而是客观经济环境、立法与执法 力度以及历史欠帐未能有效化解等因素综合影响的结果。”北京大学经济研究中 心副主任陈平教授更是直接断言“在中国搞统一的社会保障体系不可行”。尽管 笔者不赞成两位教授的观点，但笔者认为两位教授的某些观点对于找出我国社 会保障体制存在的问题，建立和完善我国社会保障税制体系有重要的借鉴价值。 此外，还有许多社会保障工作者对我国社会保障事业的发展做了详细的总 结和论述。原劳动和社会保障部部长张左已主编的《领导干部社会保障知识读 本》一书中，详细描述了我国目前的社会保障体系、制度和运行过程，并重点 对五大保险（即养老、失业、医疗、工伤、生育五个方面）进行逐项阐述。这 些前辈们的学术成果为本文的研究提供了大量的资料和研究方法，在此向他们 表示敬意。

本文的创新之处主要有三点： 一是把非城镇户口居民中有固定收入的人员，以及党政机关和实行全额预 算管理的事业单位的人员，纳入社会保障税纳税义务人的范围。 二是按照社会保障税的专款专用和受益原则特点，结合我国国情，采用比 例税率的方式和综合课征的方法，对社会保障税的税率进行了初步的推算。 三是提出了完善社会保障税的补充机制，即社会保障基金的积累机制和地

本文拟通过对我国社会保障基金筹措的现状及存在问题的分析，指出在我 国丌征社会保障税的必要性和可行性，借鉴西方国家建立社会保障税的经验和 教训，从而提出一种符合我国现实状况的社会保障税制，以及进一步完善社会 保障税的补充机制，进而为我国社会保障基金的筹措指明发展方向，并为今后 我国社会保障制度的改革和建设提供对策和参考。

１．４，２研究的基本方法

本文的研究在坚持马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论的
基础上，主要采用了规范分析与实证分析、定量分析与定性分析、国内研究与

国际比较相结合等方法。通过实证分析指出我国的社会保障基金筹措的现状及 存在的问题，运用规范分析得出我国开征社会保障税的必然性，并通过国内研

究与国际比较相结合的方法，指出我国开征社会保障税能得到的有益启示，进

而运用定量分析与定性分析相结合的方法，推算出我国社会保障税的税率等要 素。此外，本文还运用文献分析与统计分析方法，对１９９８年至２００３年的参保 在职职工人数和参保离退休职工人数进行了整理和分析，从而进一步提高了推

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

“社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保 障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般按不同的项目分别建 立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等”。。社会保障基金筹措 的如何，直接关系到各项社会保障待遇的支付，关系到我国社会保障制度完善 和健康运行，具有十分重要的意义。

２．１我国社会保障基金筹措的历史及现状：

我国社会保障基金的筹措经过多年的改革探索，已初步形成了一个具有中 国特色，并与社会主义市场经济体制相适应的基金征缴模式。这种模式在一定 程度上满足了社会成员基本生活保障对资金的需求，为改革、发展、稳定创造

２．１，１从我国社会保障基金筹措的立法发展过程看

“我国社会保障基金的筹措立法是从社会保险立法开始的。１９５１年颁布的 《中华人民共和国保险条例》，是新中国第一部综合性的社会保险法规，也是建 国后近５０年我国企业职工实行社会保险制度的基本法律依据”。。１９７８年以来， 为了适应经济体制改革的需要，社会保障立法的步伐不断加快，同年出台了《国 务院关于退体、退职的暂行办法》，１９８５年９月通过的《***中央关于制定国民
经济和社会发展第七个五年计划》的建议中，首次明确提出要建立包括社会保 险、社会福利在内的“社会保障制度”。

到８０年代中期以后，我国社会保障基金的筹措改革迈出了重要的步伐，经

历了三个重要阶段。 第一阶段是从８０年代中期到９０年代初，１

６年先后颁布了《国营企

业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退 违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》四项规定，另外，同

。张左已：《领导十部社会保障知识读本》，第２２７页 。戴莲：《浅析我国社会保障与法制建设》，见：杨建敏，编《中国社会保障论文专辑》－第２１１页

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

年国务院又发布了劳动制度改革的决定和在国有企业中推行对离退休人员退休 费用实行社会统筹的改革办法。至此，我国企业职工养老保障由“企业保障” 开始转为“社会保障”。 第二阶段是从１９９１年至９０年代中期，１９９１年国务院发布了《关于企业职

工养老保险制度的决定》，１９９４年国家又颁布了《中华人民共和国劳动法》，使

社会保障制度改革取得了重大进展。在《关于企业职工养老保险制度的决定》

中，国家对养老保险费用的筹集、制度、模式及养老保险体制与分工都做出了 具体的要求，规定统筹制度要在全国实施：企业、职工个人都要缴纳养老费； 建立三级保险制度（基本保险、企业补充保险、个人储蓄养老保险）；扩大养老

保险覆盖范围；改革组织形式，提高社会化程度等。这对加速我国城镇企业职 工养老保险制度改革起到了重要的推动作用，同时为养老保险费的筹集指明了 方向。 第三阶段是从２０世纪９０年代中期开始到现在，改革围绕“一个中心，两

个确保，三条保障线”。的目标建设新的社会保障机制。基本养老保障模式从现 收现付向“社会统筹与个人账户相结合”的体制转变。１９９５年《国务院关于深 化企业职工养老保险制度改革的通知》提出，到２０世纪末，‘基本建立起适应社 会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多 渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管 理服务社会化的养老保险体系。１９９７年，随着《关于建立统一企业职工养老保 险制度的决定》出台，进一步明确了我国养老保险制度改革的主要目标、应遵 循的原则、具体政策等。这一决定坚持了社会统筹与个人账户相结合的原则， 是多年来我国改革经验的归纳和总结，勾画出社会主义市场经济体制．下具有中 国特色的养老保险制度的基本轮廓，它标志着我国养老保险制度进入一个崭新 的阶段。１９９８年，国务院又出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规 定》，在此基础上，劳动和社会保障部将社会保险体系建设的基本思路定位在“低 水平、广覆盖、多层次、双方负担、统帐结合”。。许多省、自治区都先后建起

∞“一个中心”，即国有企业下岗职工进入再就业服务中心。尽管是过渡性的，但却是有效的。“两个确保”， 即确保国有企业下岗职工基本生活费和离退体人员基本养老金按时足额发放。２００１年，两者的发放率分别 达到９０％和９９％。“三条保障线”，即进入再就业服务中心的下岗职工，可以领到基本生活费。在中心３ 年期满仍未就业者．山中心井领取失业保险金。失业保险最多可以享受两年，两年期满仍未就业者，可咀 领取城镇居民最低生活保障费．
ｏ穆光宗，苗景锐：《中国社会保障制度的回顾与展望》，第２３页

菊二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

了包括养老、失业、生育、医疗和大病在内的多层次社会保障体系。１９９９年元 月，国务院又发布了《社会保险费征缴暂行条例》，对社会保险费的征收机构、

参保登记、缴费申报、行政处罚等方面作了较为明确的规定，初步形成了一套

比较完善的社会保险缴费管理制度，逐步实现规范化、制度化。

２．１．２从我国社会保障基金筹措的监管机构发展变化上看

在我国，９８年以前参与社会保障基金筹措的管理机构主要有劳动部、财政

部、人事部、民政部、人民保险公司等部门。由于政出多门，基金筹措缺乏统 一管理和统一实施，审ｌ约了国有企业改革的深化，也影响了社会保障事业的发

“１９９８年，全国人大九届一次会议通过了《国务院机构改革方案》，决定 在原劳动部的基础上成立劳动和社会保障部，统一管理全国劳动和社会保障工 作。原由劳动部管理的城镇企业职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社 会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险，以及卫生 部门管理的医疗保险，统一划归劳动和社会保障部管理。”＠随后。在地方机构 改革中，地方政府按照上下对口的原则，也相应成立了统一管理本地区劳动和 社会保障工作的职能部门，负责本地区社会保障基金的筹集和监管。从而在全 国建立了统一的社会保障基金筹措的监管机构。 ２０００年９月，为了进一步完善社会保障体系，筹集和积累社会保障基金， “经党中央批准，国务院建立了全国社会保障基金，并成立了全国社会保障基 金理事会”。。全国社会保障基金理事会受国务院委托，管理中央集中的社会保 障基金。其中，社会保险基金是社会保障基金中最主要的组成部分。我国的社 会保险基金又分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基 金和生育保险基金等；其中养老保险基金数额最大，在整个社会保障制度中占 有重要地位。目前，社会保险基金已有１７个省、市、自治区实现了由税务机关

２．１．３从我国社会保障基金的管理方式和机制角度上看

由于我国社会保障基金主要由社会保险基金构成，社会保险基金运作的好
。张左已：《领导干部社会保障知识读本》，第４８页 。张左已：《领导干部社会保障知识读本》．第２４４页

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

坏，直接关系到社会保障基金运作的成败。因此，搞好社会保险基金的运作是

实现社会保障基金科学运作的关键。那么我国的社会保险基金是怎样运作的 呢？我国的社会保险基金现已全面纳入财政专户，实行收支两条线管理。实行 收支两条线管理后，为了保证基金从征缴到支付的正常运作，社会保险经办机

构和财政部门在协商确定的国有商业银行开设“基金收入户”、“基金财政专户”

和“基金支出户”三个专用账户。

“基金收入户由社会保险经办机构在国有商业银行开设。该账户的主要用 途是：暂存征缴的社会保险费：暂存下级社会保险经办机构上解的调剂基金收 入或上级社会保险经办机构下拨的调剂基金收入；暂存该账户的利息收入；暂 存滞纳金收入；暂存财政补贴收入；暂存其他收入。“基金收入户”基金按期全 部划转社会保险基金财政专户，收入户只收不支。

基金财政专户由财政部门在国有商业银行开设。该账户的主要用途是：接

受社会保险经办机构“基金收入户”划入的基金；接受国债到期的本息及该账 户资金形成的利息收入；划拨购买国家债券的资金：根据社会保险经办机构的 用款计划向社会保险经办机构支出账户拨付基金。 基金支出户由社会保险经办机构在国有商业银行开设。该账户的主要用途 是：接受社会保险基金财政专户拨入的基金：暂存卜２个月的基金支付周转金； 暂存银行支付该账户的利息：拨付各项社会保险待遇；支付银行手续费等与社 会保险有关的其他必要支出；上解上级社会保险经办机构调剂基金或下拨下级 社会保险经办机构调剂基金。该账户原则上只支不收”。ｏ 社会保险经办机构经办的基金，根据国家规定的各项社会保险费的征缴范 围，相应建立了基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金等。各 项基金实行单独管理，分别核算，自求平衡，专款专用。 通过收支两条线管理，劳动保障行政部门及社会保险经办机构、财政部门 职责范围得到明确划分，此举对防止保险基金被挤占挪用，保障其安全起到了

此外，除社会保险基金外的其它基金筹措如社会救济基金、社会福利基金 等基金通常由财政资金来承担，财政部门通过财政转移支付，来安排基金的运

。张左已：《领导干部社会保障知识读本》，第２３８页

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

２．１．４从我国社会保障基金的保障效力上看

２０世纪９０年代后期，我国经济加快了由计划经济向社会主义市场经济的

转变，与之相适应，社会保障事业的改革和发展也加快了步伐。我国现行的社 会保障体系是由以政府和市场运作的养老、医疗、失业等社会保险和政府的社 会救济、优抚和社会福利事业构成，其中，社会保险是社会保障的核心内容。 这种社会保障体系具有明显的过渡时期的特征，难以满足日益扩大的社会不利

群体、弱势群体和边缘群体的需求。由于我国仍然处于经济发展的初级阶段，

国力和居民的支付能力都有限，社会保障覆盖能力远远不能满足广大居民的需 求。目前，我国建立的社会保险无论是养老保险、医疗保险，还是失业保险保 障的对象主要是城镇企事业单位的职工。就全国保障对象而言，仅占城镇总人 口的８。７％，一些地方甚至低于５％，这个比例显然大大低于实际霞要给予最低生 活保障救济的贫困者数。“根据１９９９年底城市居民生活抽样调查，国有企业职 工在业户主参加养老保险占同类人员的６０．７３％，集体职工为５４．１６％，个体经营 者为９．７２％，个体雇工为１２．０５％。而不在业的户主平均参加比例更低，离退人 员、家务劳动人员、国有企业下岗职工、内退人员、失业者已经参加养老保险 的占同类人员的比例依次为１０．７０％、４．５７％、３６．７０％、５１．５０％和１３．９７％。这个 调查还表明：失业保险的覆盖面比养老保险还低，以全国３６个直辖市、计划单 歹ｌ市和省会城市为例，其标准均在１００—２５０元之间”。９此外，由于社会保险主 要集中在城市，广大农民还没有成为社会保险的保障对象。就连覆盖广泛的救 灾救济，优抚安置受益的对象大多数也是城镇居民，对占我国人口８０％以上的农 民目前还没有一个能够覆盖他们的社会保障项目，更谈不上覆盖农民的社会保 障体系了。因此，可以说，我国目前的社会保障效力还是很低的，提高社会保 障的效力应成为今后社会保障工作的一个努力方向。

２．２、我国社会保障基金筹措存在的问题

目前，我国社会主义市场经济体制己初步建立，企业改革正深入进行，作 为社会“安全网”、改革“减震器”的社会保障体系虽然发挥着积极作用，但是 随着市场经济体制进一步完善，经济体制改革的进一步深化，我国社会保障基
。穆光宗，苗景锐：《中国社会保随制度的回顾与展望》，第２７页

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

金筹措存在的问题逐渐显现出来，主要体现在以下五个方面：

２．２．１社会保障基金筹措的法律体系不健全，立法工作滞后

社会保障是一种政府行为，有相对的稳定性。立法后，可以通过法律的约 束和强制手段避免在筹措和运作过程中的主观性和随意性。时至今日，《社会保
障法》仍未出台，有关社会保障体系的基本制度、资金收支、公民权益、法律

责任等都未用法律形式明确。虽然在过去几十年我国先后制定了《中华人民共 和国劳动保险条例》（１９５１年）、《国务院关于退休、退职的暂行办法》（１９７８年） 和《中华人民共和国劳动法》（１９９４年）等法规，但鉴于当前经济体制改革的需 要，完全有必要在总结以往经验和国外经验的基础上，根据《宪法》和《劳动 法》的有关规定，尽快制订出统一的社会保障基本法，使社会保障的基本原则、 运用范围、项目、待遇享受条件、基金筹集、管理机构等等，在法律上规定下 来，实现制度化和规范化，并真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违

２．２．２社会保障基金筹资渠道窄，基金缺口大

长期以来，我国的社会保障对象和范围主要集中在城市，参加社会保障的 企业以国有和部分集体企业为主，而一些效益好、负担轻的集体企业、外商投 资企业、私营企业和个体工商户却没有加入社会保障行列。“以养老保险为例， 除广东、上海等少数地区有节余外，几乎２／３以上省区市（包括像天津市这种 发达城市）收不抵支，形成巨额的养老金赤字。１９９９年养老基金缺口为１８７亿元， ２０００年上升为３５７亿元。艚因此，总体上看，我国社会保障基金筹资渠道窄， 所需资金严重不足，收支矛盾加剧，基金缺口大。那么如此大的基金缺口是什 么原因造成的昵？下面，我们就从以下两个方面对基金缺口进行具体分析： ２．２．２．１社会保障基金无法满足社会保障机制从计划经济向市场经济转轨

在从计划经济向市场经济转轨的过程中，社会保障体系缺乏强有力的资金

。赵宇峰：《我国社会保障事业发展的矛盾与对策》，见：《理论探索》１９９９年第２期，第４４页 。胡鞍钢：《建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议》，见《社会保障制度》２００１年第

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

支撑，无法满足社会保障机制转轨对资金的需求，市场经济进程缓慢，这种被

动运行的局面，是由多方面原因造成的：

首先是我国传统的社会保障制度长期积存了巨大的历史债务。目前基本社 会养老保障实行个人账户，已经退休的和将要退休的中老年职工在改革前没有 缴过费，他们的账户很大一部分是空的。虽然对他们以前的工作年限从账面上

视同缴费，但国家没有从财政中做过扣除，更没有为每个职工储存起来，还是

用下一代的钱来养上一代，这仍然是现收现付制。国家欠了老职工一笔巨大的 “隐性债务”，而现在又用年轻人的钱来抵偿这笔债务，客观上又欠了年轻人一 笔巨大的债务。“根据国务院体改办经济体制与管理研究所等机构对国内养老 保险隐性债务进行的精算结果，若以目前企业和个人的缴费率、退休年龄、投 资回报率计算，在未来三十年，中国将负担近７．６万亿元人民币的隐性债务”。 “因此，如何补偿这笔巨大的“隐性债务”是个大问题。

其次是现有筹资渠道过窄，扩面工作成效不明显。从１９９２年到１９９９年底，

参加统筹的离退休人员迅速增加，平均年增长率为１１．９％。在这种情况下，原有 的筹集渠道就难以满足实际支付的需要了。虽然扩面工作己引起人们的关注， 列为近几年社会保险的主要工作，《社会保险费征缴暂行条例》也将养老保险范 围扩大到三资企业、私营企业等其他经济类型的企业。但从实际效果上看，非 公有制经济类型的企业尚未真正参加养老保险，有的上千人的企业只纳入几十 人，有的索性一个不纳。《社会保险费征缴暂行条例》只将其他经济类型企业列 入养老保险统筹范围，对一些参保征缴办法等具体政策，全国没有统一规定， 也没有相应的法律约束。扩大社会保险覆盖面只停留在口头上，使其他经济类 型企业纳入统筹工作流于形式，徒有虚名，从而导致社保资金筹资渠道越来越 窄。企业承担了大量的政府和社会职能，生产功能削弱，无法抵御竞争和开放 所带来的风险，这种福利单位的自我封闭与保障事业的社会化发展相矛盾，造 成社会保障成本高、效益低、布局不合理，破产难以推行，企业优化劳动组合

三是现行的社会保障制度不健全，造成一些企业有机可乘，严重欠缴社会 保险费。由于我国社会保障基金的征缴缺乏严格意义上的立法作保证，加上作 为我国社会保障基金主要来源的国有企业陷入了普遍经营不景气，效益低下， 亏损严重的困境，一些好企业也不愿意缴纳社会保险费，使社会保障基金收缴

穆光宗，苗景锐：《中国社会保障制度的回顾与展望》，第２６页

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

工作十分困难。近几年，企业欠缴社会保险费累年增加，数额惊人，小型企业

上百万，中型企业超５００万，大型企业上千力，虽然从中央，到省、市逐级办

了“学习班”，像这样的征缴力度可以说够“强化”的了，但结果怎样？也是交 一部分，敷衍了事，前账未清，又欠新账，没有解决根本性的问题。究其原因 不在于“征缴力度”多大，而在于没有法律措施，社会保障法制建设滞后。由 于基金征缴困难、欠缴严重，我国的社会保障基金正面临着入不敷出的严峻形

２．２．２．２社会保障基金无法满足市场经济发展过程中出现的新问题对资金的

近年来，我国进行的一系列经济改革，推动了市场化的进程，特别是加入 ＷＴＯ后，市场经济的发展更加迅速，但在市场经济发展过程中，也出现了一些新 问题，这些新问题对社会保障基金提出了更高的资金需求。具体表现在： 首先，农村剩余劳动力城市转移增加了社会保障基金需求。农村剩余劳动 力的安排是中国现代化进程中的难题，由于人口惯性，农村剩余劳动力的绝对 量是非常巨大的。“按保守估计，我国现有农村剩余劳动力约为１．２亿人，其中 约有１０％的剩余劳动力进城打工，进城农民工主要是填补城市‘剩余’的就业岗 位，往往处于市场和社会的边缘，与他们所在城市居民比较，他们是城市的‘局 外人’，他们缺乏必要的社会保障，且易造成城市流动人口的‘孤岛心理’，进 而引发严重的社会问题。””因此，为了保证市场经济的健康发展，就必须解决 农民工的社会保障问题，而现有的社会保障基金是无法满足农村剩余劳动力城 市转移对资金的需求。 其次，国有企业下岗职工的增加加大了社会保障基金需求的压力。我国现 在正经历着失业率急剧增长的阶段，全国有１５个省的５０％的下岗职工难以实现 再就业，总人数达到６２０多万。社会转型时期出现的大量下岗职工是今后一段 时间里社会保障改革的重点，因此，为了保证广大下岗职工的基本生活，全国 ６６７个城市、１６８２个县已全部建立最低生活保障制度，而最低生活保障制度的 实施必然对社会保障基金提出了新的需求。 第三，政府分流人员对社会保障基金需求的压力。伴随着经济体制改革的 深化，政治体制改革也在稳步进行，国家机构改革中出现了大批的政府分流人

２穆光宗，苗景锐：《中国社会保障制度的回顾与展望》，第２６页，第１５行

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

员，分流人员社会保障工作做的好坏也必将影响着改革的进程。“据估计，机关 事业单位的改革如果能在２０１０年之前完成，大约要向社会释放ｌ／３以上的冗

员”。”“我国现有党政机关人员大致在７００万人左右，事业单位人员近３０００万， 主要集中在教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务部门，…４１／３以上冗员的 数量将达到１０００多万人以上，如何保障这部分人的生活直接关系到社会的稳定， 因此，为分流人员提供社会保障也是我国社会保障工作的一项重要任务，这项 工作的实施也必将进一步加大对社会保障基金需求的压力。 第四，人口老龄化加大了社会保障基金的负担。“我国国家统计局１９９７年 曾在１％人口中作过抽样调查，以６５岁作为老龄线，老龄人口已达８７００万，占

总人口的７％。同１９８２年人口普查的数字相比，老龄人口在１５年增加了３７７２万，

年均递增３．９％，而同期总人口年均递增只有１．３％。总人口的递增速度同世界均 值相当，而老龄人口增长的速度大大超过了世界均值。到２０２５年，我国老年人 口将达到２．８亿，占总数的１８％，到２０５０年将达到４亿多。也就是说，届时６０ 岁以上的老年人口将占亚洲老年人口总数的１／２，占世界老年人口总数的１／５。 我国人口老龄化速度之快，高龄人口之多，是世界人口发展史上前所未有的”。

”老年人口的增多使得养老金的社会负担急剧上升，“２００３年我国企业参加基本

养老保险的离退休人员增加了２１８万人，总量达到３５５１万人，全国实发企业离 退休人员基本养老金２６３１亿元，比上年增长２２５亿元”。”如此巨大的数额，使

社会保障基金的筹集任务更加艰巨。

２．２．３社会保障基金征缴手段落后，信息化程度低

随着信息技术突飞猛进的发展和网络经济的出现，信息化已经成为当今世 界经济和社会发展的一个重要趋势。大力推进社会保障的信息化建设，成为社 会保障体系建设的一项重要内容。我国社会保障信息化建设始于２０世纪８０年 代。随着社会保险制度改革的深入，特别是９０年代实施社会统筹与个人账户相 结合的养老保险制度改革以后，业务量急剧增加，一些地区开始建立计算机管 理信息系统。目前，已有相当一部分城市使用计算机进行养老保险前台业务处

”赵晓：《处于临界点的中国失业问题》，见：ｈｔｔｐ：／／ｂｕｓｉｎｅｓｓ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ／

１４中国网：《财政支出效率太低中国财政供养人员比例真相（２）》，见：

ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ ｃｈｉｎａ ｃｏｍ／ｚｈ—ｃｎ／ｄｏｍｅｓｔｉｃ／９４５ｆ２００４０５０４／１１６７９０３０＿１－ｈｔｍｌ

１５穆光宗，苗景锐：《中国社会保障制度的回顾与展望》，第２６页，第２８行

１６国家统计局：（２００３年国民经济和社会发展统计公报》

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

理，一些较发达的城市实行了全市联网。但从整体上看，我国的社会保障基金

征缴手段还比较落后，信息化程度低，表现在：“～是信息机构和管理体制不适 应信息化建设的要求；二是宏观决策需求不明确，业务流程不规范，且稳定性 差；三是系统建设资金和信息技术人员严重不足：四是各地区信息化建设发展

不平衡，系统建设的规模、水平差异较大；五是数据标准、技术规范不统一， Ｉｃ卡多种规格和类型并存，影响系统间的互联互通；六是系统基础设施建设滞

后，网络覆盖面小，影响了系统的整体效应”。”这些问题在不同程度上制约着

２．２．４社会保障基金缺乏有效管理，基金挪用问题不容忽视

对于社会保障基金的管理，世界各国政府都｝Ｅ较重视，不少国家把它视为 “第二财政”。１９９６年我国政府做出决定，在国家未建立社会保障预算制度之前， 社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理，将各项社会保障基金纳入财 政专户，实行收支两条线。在实际操作当中，财政部门负责拨款，劳动部门负 责城镇国有企业单位职工的社会保险金的征缴和发放，民政部门负责社会救济 的具体发放。从全国调查的情况看，社会保障基金管理还有许多漏洞，一是企 业瞒报缴费基数，企业缴费基数与职工实际工资收入差距较大。“由于社会保险 现行制度不够完善和一些企业对社会保险制度认识上的偏差，一些企业为了少 缴社保费，想方设法钻政策的空子，瞒报缴费基数，把本应该纳入缴费基数的 奖金、岗位津贴等不纳入基数。企业上报的缴费基数既不是统计部门的统计数， 也不是职工的实际工资收入，企业通过瞒报基数少缴保险费”。”二是提前退休 等问题屡禁不止。一些地方、部门从局部利益考虑，采取提前退休、超规病退、 放宽退休人员队伍，再加上一些效益不好的企业，退休人员得到的退休金比在 职人员得到的工资还要高，造成企业职工想方设法提前退休。退休审批过程中 发现的假工种、假年龄、假病历等问题屡禁不止，扩大了基金的支付基数。三 是社会保障基金被挤占、挪用的现象不容忽视。从有关资料反映的情况看，目 前仍有少数地方在国家多次强调加强基金管理的情况下挪用基金，并有相当数
量的挪用资金无法收回，影响了基金安全。事实上存在的坐收、坐支、收支一 条线等也为部分管理者的腐败创造了条件。
１７张左己：《领导干部社会保障知识读本》．第２９２页

拈蔡增贤：《社保基金管理中存在的问题及建议》．见：《中国社会保障论文专辑》第１２８页

第二章我国社会保障基金筹措的现状及存在的问题

２．２．５社会保障基金的保值增值一直得不到妥善解决

目前，我国并没有健全的法律法规指导社会保障基金增值运作，我国社会

保障基金的主要投资仍是银行存款，部分投向国债和社保定向债券，一小部分 投资于股市。若投资于银行或购买国债，表面上，这种做法控制了风险，实际 上并非如此。若按利率水平与通货膨胀率计算，从１９８６年开始进行社会保障体

制改革之日起，养老保险基金收益率一直为负。１９８５——１９９３年连续９年中，

１９８５、１９８７、１９８８、１９８９四年的各期银行存款利率均低于通货膨胀率，１９８６、 １９９３年的３年以下存款利率也低于通货膨胀率。“若投资于股市，据资料统计， 中国社保基金申购的３００００万股中石化，在２００１年８月２８日收盘时，已损失
７．６１％，即亏９６４０万元（该股申购价格４．２２元／股，该日收盘价３．９６元，股，加

上印花税和交易费，账面损失为９６４０万元），虽然不一定是实际亏损如此之大， 但从这一日的账面来看，可谓损失巨大，投资风险凸现”。”因此，社会保障基 金保值增值已成为我国社会保障基金管理的重中之重。

１９张书源，杜爱平：《我国社会保障基金的投资增值与风险防范》

第三章我国开征社会保障税的必然性

第三章我国开征社会保障税的必然性

我国的社会保障制度经过近２０年来的改革，走过了由自下而上到自上而

下、由自发变革到自觉变革、由单项改革到整体转型的历程。原有的社会保障 制度已经随着计划经济体制的崩溃而被打破，过去那种由国家负责、单位包办、

全面保障、层次单一、板块结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度正在被 责任共担、社会化、基本保障、多层次的开放型社会保障制度所取代，能够适 应市场经济与社会发展要求的新型社会保障制度正在逐步确立和完善，而健全 的社会保障制度对社会保障基金的筹集提出了更高要求，显然旧的筹资方式

——社会保险统筹制度已难以完成这一使命，所以应加快建立社会保障税的步

伐，从我国实际出发，并借鉴国外的先进经验，积极、稳妥地开征社会保障税。

３．１我国开征社会保障税的必要性：

３．１．１社会保障税的开征有利于社会保障基金的征缴
目前，社会保障基金筹资渠道单一，且无保障，应收尽收还不能得以实现， 许多单位拖欠或逃避缴费，征缴力度不能满足社会保障基金的筹集需要。究其 原因：一是统筹缴费缺乏强制性。目前，统筹缴费主要由社会保障机构经办， 银行代扣代缴。由于法制不健全，这种收缴方式缺乏强制性，欠缴现象严重。 为了提高收缴率，实际管理工作中出现了一些变通办法，又导致收缴方式的不 规范。如目前部分地区还存在“协议缴费”的现象，致使强制性荡然无存。同 时，这种非收支两条线的做法，在一定程度上否定了社会统筹，可能使“企业 保障”现象回潮。二是对于统筹缴费，在一些企业和个人看来似乎是一种自愿 的行为，没有意识到欠缴是一种违法行为。在狭隘的部门利益驱动下，一部分 企业拒缴、滞缴和逃缴。一些经营效益好的企业将部门单位利益置于国家和社 会利益之上，错误地认为社会统筹是搞“变相平调”，千方百计地逃避缴费的责 任。有些企业故意压低工资总额及其增长率，提高工资外奖金和补贴，逃避和 减少社会保障缴费。统筹收费之所以存在这些问题，根源在于收费不具有法律
性、规范性、强制性的特征。社会保障基金的筹集采用税收的形式后，可以依

靠税收的强制性和规范性两种特性，克服资金筹集过程中的层层阻力，能够强

第三章我国开征社会保障税的必然性

化政府的管理职能，保证基金及时足额收缴。以新乡市养老保险基金征缴为铡，

新乡市２００２年初在职职工人数为２３７５２３人，缴费职工人数为１６９９０９人，综合 征缴率为９３％，全年月人均缴费工资为５０６元，月平均工资为７０６元，全年实

缴基金为２８７８４万元，应发养老金为４６８９６万元，养老基金缺口为１８１１２万元， 若实行社会保障税，假设养老保险项目的税率定为２５％，则２００２年将可以实收 养老保险基金总额为５０３０７万元，结余将达到３４１１万元。因此，社会保障税的 开征有利于社会保障基金的征缴。

１，２社会保障税的开征有科于实现入力资源的合理流动和有效配

由于个人权益的不平等，人力资源的合理流动和有效配置受到限制。究其

原因，一是国有单位职工与菲国有单位职工在享受社会保障权益方面不平等， 绝大多数国有单位职工享受有社会保障与绝大多数非国有单位职工未享有社会 保障形成了鲜明的对比；二是城市户口职工与农村或外地户口职工在享受社会 保障权益方面不平等，现行政策对农民工存在着事实上的歧视，保留乡村户口 的农民工甚至连最基本的工伤保障也没有：三是机关事业单位职工的社会保障 与企业职工的社会保障改革不同步，正在造成新的不平等。此外，市民与农民一 之间的社会保障权益不平等更是相当长时期内都将难以解决的一个问题。可见， 在现实情景下，个人的社会保障权益与个人身份与等级密切相关，并因身份与 等级的差异而形成不平等的格局，它直接损害着社会保障的公平与公正，阻碍 着统一劳动力市场的形成。现在的人为什么流不动？在很大程度上不是眷恋事 业，而是考虑养老及公费医疗制度，这是人的本能，安全是第一位，发展才是 第二位。社会保障税开征后，可以打破地区、部门、行业间的条块分割，消除 国有单位职工与非国有单位职工、城市户口职工与农村户口职工、机关事业单 位职工与企业职工等级差异，解除人们的后顾之忧，进一步体现社会保障的公 平与公正，促进全国统一的劳动力市场的形成。企业可以按照市场经济的要求 进行选择，劳动力也可以在全国范围内自由流动，自由选择，从而真正实现人

力资源的合理流动和有效配置。

３．１，３社会保障税的开征有毒ｌｌ于满足我国力口入ＷＴ０后各类企业公平竞

争的需要，建立现代企业制度
由于新的社会保障制度迄今仍未能覆盖所有企业，加之对社会保障基金的

第三章我国开征社会保障税的必然性

征缴缺乏更为严格和有效的管理，不同企业的社会保障负担极不平等。企业负

担不平等，直接损害着公平竞争环境，也不利于现代企业制度的建立。“以２００３ 年为例，全国城镇从业人员年末数为２２６３９万人，当年参加基本养老保险的职

工为１５４９０万人，参加失业保险的职工为１０３７３万人，参加医疗保险的职工为 １０８９５万人，参加工伤保险的职工为４５７３万人，参加生育保险的职工为３６４８

万人，分别占从业人数的６８．４％、４５．８％、４８．１％、２０．２％、１６．１％；其中国有企

业单位职工为９２５９．９万人，而国有企业职工９０％以上参加了基本养老保险与失 业保险，其他项目的参加者亦多是国有企业职工”。２０隐藏在这一组数后面的信 息，即是部分企业参加了社会保险的一项或多项，部分企业根本未参加社会保

险，按目前的标准，企业需要缴纳相当于工资总额３２％一３２．５％的社会保险费， 如果再加上职工个人缴纳的份额，还将提高１０个百分点；而未被社会保险覆盖

的企业却可以不承担任何社会保险费的义务。这种只覆盖部分企业的社会保险 所带来的直接后果是企业因承担社会保险缴费义务的不平等而造成企业人工成 本结构的巨大差异，进而直接损害着企业的公平竞争。社会保障税的开征，企 业之间不会因交纳社会保障税的不同而造成生产成本的差异，职工个人之间也 不会因交纳税款不同而减少实际收入，从而为我国加入ＷＴＯ后各类企业公平 竞争创造了条件，也进一步促进现代企业制度的建立。

３．２我国开征社会保障税的可行性：

３．２．１国民经济的持续增长为社会保障税的开征提供了丰富可靠的
社会保障税与个人所得税有类似的税基，筹集的社会保障资金的多少与城 乡人民的收入水平有直接关系。由于改革开放方针的贯彻，我国国民经济增长 较快，“１９９８年国内生产总值为７９３９５．７亿元，到２００３年底国内生产总值已达 到１１６６９４亿元，按可比价格计算，比１９９８年增长了３７２９８．３亿元，增长率为 ４６．９８％。”。２１同时，城乡人民的收入水平也有大幅度的提高，“１９７８～２００３年， 农村居民人均纯收入从１３３．５７元上升到２６２２元，增加了１９．６３倍。其中家庭人 均年纯收入５００元以上的户由１９８０年的１．６％上升到２００３年的１００％。城镇居

∞国家统计局：《２００３年国民经济和社会发展统计公报》 ２－国家统计局：《２００３年国民经济和社会发展统计公报》

第三章我国丌征社会保障税的必然性

民家庭的人均收入由１９８１年的５００．４０元上升到２００３年的８４７２元，增加了１６．９３

倍”。“到２００３年末，城乡居民储蓄余额加上手持现金和其他有价证券等，可 支配的金融资产已近６．５万亿元。经济的发展和人民收入水平的提高使开征社 会保障税具备了可靠的税源基础。

３．２．２政府建立健全社会保障制度的决心为社会保障税的开征提供 了政治上的保证

２００４年３月１４日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民 共和国宪法修正案》第二十三条中规定“宪法第十四条增加一款，作为第四款： 国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。””这是我国首次将建立 健全社会保障制度写进宪法，从而为社会保障制度的建立和完善提供了强有力 的法律依据，同时，又为其它社会保障法律法规的出台奠定了基础。 此外，在此次会议上，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，千方百 计增加就业是政府的重要职责。“２００４年的预期目标是，新增城镇就业９００万 人，下岗失业人员再就业５００万人。同时，今年中央财政预算安排再就业补助 资金８３亿元，比去年增加３６亿元。温总理还指出要继续做好两个确保工作， 搞好三条保障线的衔接。稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险 并轨。要坚持社会统筹与个人账户相结合，完善职工基本养老保险制度。依法 扩大社会保险覆盖面，加强对各类参保企业社会保险费的征缴。要继续多渠道 筹集并管好社会保障基金……”“ 因此，无论是从修改宪法上看还是从政府工作报告上看，政府建立健全社 会保障制度的决心是非常大的，考虑的也是十分周全和细致的，不仅有政策支 持，还有资金补助。社会保障制度的建立和完善关键靠政府，政府建立社会保 障制度的决心为社会保障税的开征提供了政治上强有力的保证。

３．２．３广大群众保障意识的增强为社会保障税的开征提供了广泛的

一方面，随着现代企业制度的推行，企业破产、倒闭现象不断增加，企业 用人自主权得以加强，另一方面，随着人口年龄结构老龄化的到来，使得职工
２２李强：《我国社会各阶层收入差距分析》，见：《科技导报》１９９５年第１１期 ２３第卜届全国人民代表大会第二次会议：《中华人民共和国宪法修正案》（２００４） ２４温家保：《政府工作报告》，人民网，２００４

第三章我国开征社会保障税的必然性

的生活风险有所增加。据有关资料显示，２００３年末。“全国城镇登记失业人数

为８００万人，城镇登记失业率为４．３％，全国下岗失业人员总量约在１４００万人

左右”。”此外，从２００３年我国人口统计数据来看，我国城乡参保的离退休职 工已达２９１８万人，超过离退休年龄的老人已达１亿多。我国是一个人口大国， “据预测，到２０３０年，退休人员将达到高峰期，届时退休人员将相当于在职人 员的４０％以上（１９９２年为１７．６％），养老费用将相当于在职职工工资总额的４４％

（１９９２年全国平均支出费率为１７．６％）”，”而且将比较快地进入老龄化社会。

现实和未来严峻的形势，使破产、倒闭企业的职工、企业的富余人员、城乡离 退休职工的风险意识普遍有所增强，迫切需要国家通过社会保障制度为其生存 提供起码的物质保证，因此他们非常关注社会保障税法的出台。社会保障税作 为保障基金的主要筹集方式，由于征收规范，专项使用，任何纳税人都可从中 受益，因而易于被人接受。可见开征社会保障税能早日解除广大群众工作和生 活的后顾之忧，是民心所向，具有广泛的群众基础。

３．２．４分税制改革为社会保障税的开征创造了体制条件

１９９４年，我国实行了分税制改革，其总体指导思想是：“统一税法，公平 税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，建立符合社会主义市场经济要求 的税收体系”。”分税制改革将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为 中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央和地方共享税，将适合地 方征管的税种划为地方税。并充实地方税税种，增加地方税收入。通过改革， 使中央和地方的事权、支出和收入得到了合理的划分。目前，在我国现行的分 税制财政管理体制条件下，考虑到社会保障税对维护国家权益、实施宏观调控 将发挥重要作用，因此，应将社会保障税划定为中央税收，由国税机关负责征 收管理，从而在体制上为社会保障税的开征创造了条件。

３．２．５税务机关健全的征管手段和严明的税收法规为社会保障税的

开征提供了较高的行政效率
从世界税收发展史来看，再好的税收政策，如果征管上行不通，往往也难

２５劳动和社会保障部：《劳动和社会保障工作情况》，２００４ “李铁映：《建立具有中国特色的社会保障制度》，１９９５ ２７国务院学位委员会办公室：《同等学力人员申请硕士学位经济学学科综合水平全国统一考试大纲及指

第三章我国开征社会保障税的必然性

以奏效。如斯罩兰卡和印度曾于１９５９年、１９６４年试行过“支出税”，尽管这种 税从理论上讲几乎是无懈可击的，然而在征管上却遇到了很大的麻烦，大大降

低了税务行政效率，致使这两个国家不得不于１９６３年和１９６５年终止该税。因 此开征社会保障税后的行政效率问题不容忽视。目前，我国税务机关征收手段

健全，税收法规严明和完善，而且社会保障税一般税前不进行扣除，税率形式 单一，或采用比例税率，或采用定额税率，计算简便，大多采用源泉扣缴的征

管办法，成本低，便于管理：此外，我们还有十几年的社会保险统筹管理经验

可资借鉴，这些都为降低征管费用提供了有利的因素，因此社会保障税的征收

３．２．６国外的先进经验可以为社会保障税的开征所借鉴

目前，世界上已有许多国家开征了社会保障税，并在世界范围内出现了以 社会保障税来代替其他筹资方式的趋势。因为市场经济越发达的国家，社会保 障制度就越成熟和完善，就越重视用税收手段来进行宏观调控。在这些国家， 社会保障税通常是以工薪收入作为计税依据，纳税义务由雇主和雇员承担，一

般采用比例税率，税款专用于养老金、失业救济和国家津贴。从开征该税的国

家看，无论是他们征税的依据，还是征税的尺度和征收与管理办法都为我国社一 会保障税的开征提供了宝贵的经验。 综上所述，在我国开征社会保障税是必要的，也是可行的，是大势所趋。 我们必须以开征社会保障税为突破口，建立符合中国实际的社会保障税征收模 式，为社会的可持续发展提供一个巨大的“安全网”，从而实现我国政治稳定和 经济持续、快速、健康发展。

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

每一个国家都有自己独特的历史文化传统、人口结构，各国所处的经济和

社会发展阶段也不同。国情的不同决定了各国社会保障模式的差异，这种差异

涉及到社会保障制度，开征社会保障税的基本依据、结构等许多方面。因此， 通过对西方国家开征社会保障税的税制分析，可以借鉴他们的经验，吸取教训， 从而为我国社会保障税的开征带来启示。

４．１西方国家开征社会保障税的税制比较

当前，在许多西方国家是以社会保障税的形式来筹集社会保障资金的，并 取得良好的效果。那么，他们开征社会保障税的基本情况是怎样的呢？

４．１．１社会保障税具有鲜明的社会保障制度特征

社会保障税总是和一定的社会保障制度相联系的，具有鲜明的社会保障制 度特征。一般认为，西方国家的社会保障制度大体上可以分为三种类型：福利 型、保险型和强制储蓄型。其中，福利型社会保障制度强调政府的责任，保险 型社会保障制度突出政府、企业和个人三个方面的责任，强制储蓄型社会保障 制度则更强调个人责任。这三种制度下的社会保障税各自都有十分鲜明的特征， 也存在着许多共性的地方，并随着时代的发展呈现出融合的趋势，彼此的区别

４．１．１．１福利型社会保障制度下的社会保障税

“福利型社会保障制度以英国、瑞典为代表，多见于北欧和西欧国家。其

基本特征是：全民保障：社会保障范围由生到死，几乎无所不包；社会保障资 金主要来源于国家一般性税收：实行广泛而优厚的公共津贴制度，津贴与个人 收入及缴费之间缺乏联系；财政负担沉重”。”在福利型社会保障制度下社会保 障税是如何运行呢？ 以英国为例，英国的社会保障税是按保障对象分别确定征税对象的模式，

ｚ８张左己；《领导干部社会保障知识读本》，第２ｌ页

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

英国的社会保障税称作国民保障缴款，但其性质与税是一样的，具有强制性， 且与收益者并不完全挂钩，征税的依据是工资薪金收入。具体分为四种类型： 一是征收对象为一般雇员。纳税人为一般雇员和雇主，根据雇员的周工资 额计算每周应缴纳的税款，由雇主和雇员各负担一半。其免征额规定，周薪不 到３９英镑的免缴，周薪不到６ ５英镑的税率为１０％，６５—１００英镑为１４％， １００—１５０英镑的为１８％。征收率采取全额累进制，限征额以上部分，雇主仍要

缴纳１０．４５％，而且退休后的工资薪金收入，雇员部分不再缴纳，但雇主部分 仍要继续缴纳。

二是征收对象为个体经营者。实行定额征收，１９８９年，凡个体经营者年收

入达到２２５０英镑以上者均需缴纳，每周定额为４．０５英镑。

三是征收对象为自愿参加社会保险的人。这些自愿参加社会保险的人，包 括没有正式职业但又想保持其领取保险金权利的人和前两类中想增加保险金权 益的雇员和个体经营者。也是实行定额征收，１９８９年每周缴纳３．９５英镑。 四是征收对象为个体经营者的营业利润超过一定水平以上的人。１９８９年， 年利润额在４７５０英镑一１５８６０英镑之间的部分，按６．３％的税率缴纳社会保障

‘英国社会保障税的特点是覆盖面较广，享受的福利待遇也较高，而且根据 不同就业人员或非就业人员的具体情况，设置不同的税率，比较公平，执行也 较为方便。但是，采取全额累进税率制度会使临界点税负差距过大，而且社会 保障税的缴纳与享受保障的项目没有直接挂钩，返还性不明显。 ４．１．１．２保险型社会保障制度下的社会保障税 目前，许多西方发达国家都建立了保险型社会保障制度，如美国等。这二 模式的基本特征是：“权利与义务相对应；社会保障费用由政府、企业和劳动者 三方分担，个人和企业缴费为主要社会保险基金的来源；以保障基本生活水平 为原则；待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系；强调公平与效率兼 顾，既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇，又不能影响市场竞争 活力”。“在保险型社会保障制度下社会保障税又是怎样运行的呢？ 以美国为例，美国的社会保障税是按照承保对象和承保项目相结合的办法 分别设置税种，共同组成社会保障税体系。其主要包括：

２９张左已：《领导干部社会保障知识读本》，第２３页

第四章西方国家开征社会保障税所带米的启示

一是薪给税。其纳税人为雇主和雇员，税基是工资薪金额，没有起征点，

也没有费用扣除，但有最高限额，采取比例税率，由雇主和雇员各负担一半。

１９９４年税率为１４．３％，雇主缴纳的部分由纳税人上门申报，雇员缴纳的部分由 雇主代扣代缴。

二是自营人员社会保障税。它是为个体业主（除医生）的养老、伤害保险 和医疗保险而设立的，按所经营事业的纯收益额计征，以４００美元为起征点，

１９９４年的税率为１２．３％，由纳税人自行填报缴纳。

三是失业保险税。美国的失业保险税由联邦失业保险税和州政府失业保险 税组成，其中联邦失业保险税是联邦政府为弥补各州政府失业保险财源不足而 开征的，为临时失业者提供基本生活费用，其税额全部由雇主缴纳，１９９４年税 率为６．２％。美国联邦政府准许州政府以它自身的失业保险税数额抵免联邦政 府缴纳的失业保险税，１９９４年减扣为５．４％，所以联邦失业保险税的税率只有 Ｏ．８％，即：６．２％一５．４％＝Ｏ．８％，课税对象是雇主支付给雇员的全部工资，最高

四是铁路员工退职保障税。美国铁路员工单独有一套社会保障制度，美国 铁路员工退职保障税是专门为铁路员工筹措退休养老金的，该税纳税人为雇主 和雇员，课税对象为雇员领取的全部工资和雇主发放的工资。该税的税率较高 一些，由雇主和雇员分别缴纳，但雇主比雇员要负担得多一些，１９９４年雇员的 税率为６．１５％，雇主的税率为９．５％。另外，铁路员工还要缴纳失业保险税， 税率为８％，全部由雇主负担。 美国社会保障税的特点是，保障的范围比较广泛，适应性比较强，同时又 重点照顾了一些特定人员、特殊行业和项目，但是统一性较差，保障的待遇不 公平，管理难度较大。 ４．１．１．３强制储蓄型社会保障制度下的社会保障税 强制储蓄型社会保障制度以智利为代表，其基本特征是：“建立个人账户， 雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；个人账户资金投入资本市场运营， 以实现保值增值；雇员退休后的养老保险待遇完全取决于其个人账户积累额； 其核心是由私营基金管理公司竞争运营基金”。３０这种制度下的社会保障税，由

于个人账户基金长期积累中的不确定因素较多，基金私营的风险较高，而且其

３０张左己：《领导干部社会保障知识读本》，第２７页

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

风险主要由劳动者承担，这就降低了劳动者所享有的福利，丧失了社会互济功

能，政府社会保障的职能被弱化，企业和个人的负担较重，保障水平较低。因 此，还需要进一步的完善。

４，１．２西方国家开征社会保障税的基本依据

根据西方国家经济学家对社会保障税理论依据的研究成果，目前，提出了 许多很有借鉴价值的观点，主要表现在两个方面： ４．１，２。１强皋Ｕ性社会保障方案存在的合理性是社会保障税开征的根本的理论

社会保障税是国家为筹集社会保障基金而强制征收的一种专门目的税。强 制性社会保障方案存在的合理性是它的根本的理论基础。私人保险以盈利为经 营目标，保险契约的签订一般以等价交换为原则，即被保险人享受的保障受益 以缴纳保险费和投保期间长短为唯一依据。但有些保险项目如健康保险存在“逆 向选择”的问题，由于只有面临较大疾病风险的人才会对保险的需求较大，这 就使得私人保险公司必须收取较高的保险费才能保本。这样许多人会由于保险

费用太高而不去投保。市场就不能提供有效率的保险量。“家长主义说”认为，‘

由于个人缺乏远见，以至不能为他们自己的利益购买足够多的保险，因此，政 府必须强迫他们购买。除此之外，强制性社会保障方案可以起到调节收入分配 的作用。在某种程度上，社会保障方案可以说是收入分配方案。因此，国家强 制征收的社会保障税具有存在的合理性。 ４．１．２．２满足社会保障运营模式的需要是社会保障税开征的客观要求 社会保障运营模式分完全积累式、部分积累式“和现收现付式。完全积累 式是在对有关人口健康和社会经济发展指标进行长期预测的基础上，预计社会 保障成员在享受保障待遇期间所需开支的保障基金总量，并将其按一定的比例 分摊到劳动者整个就业期间或投保期间。只要经济发展平稳，基金收缴率就可 以长时期保持不变，因而完全积累式的运营模式适合以固定性较强的税的形式 筹集。而现收现付式是指社会保障的计划依据当年收支平衡的原则编制，即当
孔部分积累式：这种方式综台考虑了横向平衡和纵向平衡原则，要求～部分基金采取现收现付式保证当 前开支的需要，另一部分基金采取积累式以满足今后不断增长的开支的需要。采用这种基金筹集方式?可 以兼取现收现付式和完牟积累式两种方式的优点，既能满足当年开支的需要，又能适应妖期的需要，将横 向风险与纵向的自我储备保险结合起来。

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

年的缴费收入仅能够满足当年的保险计划支出，不为以后年度的保障支出储备 资金。这种方式管理方便，但由于各期征缴率经常变动，更适合以费的形式筹

资。部分积累式是完全积累式和现收现付式两种方式的结合，可以根据各国不 同的具体情况，选择费或税的方式筹集。 实践证明，现收现付式的运营模式无法长期有效的运行，实行这种模式的

国家都面临困境，都在寻找新的模式。有的西方学者如美国著名经济学家约瑟 夫?斯蒂格利茨提出应实行完全积累式。另外一些学者提出部分积累式才是最 佳选择。如上所述，无论是完全积累式或部分积累式，以税的方式筹资都是适

合其运营需要的。因此，以社会保障税筹集资金是社会保障运营模式的需要。

４．１．３西方国家社会保障税的结构比较

社会保障税的结构主要包括纳税主体、课税对象、适用税率、课征与管理 四个方面，因此，对西方国家社会保障税的结构比较也主要从这四个方面来进 行。 ４．１．３．１纳税主体 西方国家社会保障税的纳税主体一般为雇主和雇员。由于自由职业者和个 体经营者不存在雇佣关系，也没有确定的工薪所得，是否将其纳入课征范围， 各国主要根据行政管理条件而定。如美国对个体业主征收自营人员保险税，是 为个体业主（除医生外）的老年、遗属、伤残及医院保险而课征的。纳税人为 单独从事经营活动的个体业主，课税对象是个体业主的纯收入。而许多其它国 家由于征管能力的限制，只对雇主和雇员征税。 ４．１．３．２课税对象 社会保障税的课税对象是在职职工的工资、薪金收入额以及自营人员的纯 收益额。这里所说的工薪收入额，通常附有最高应税限额规定，只对一定限额 以下的工薪收入额课征。“如英国税法规定，纳税人缴纳社会保障税的计税依据 以每周１５０磅为限，超过限额的部分不征社会保障税。有的国家规定最高应税 工资限额应随着未来平均工资水平提高而自动增加，如美国最高应税收入从 １９３７年的３０００美元上升到１９９４年的５７９００美元”。”对工薪收入额一般不允许 有减免或费用扣除，即它不象个人所得税的课征对象那样，可从总所得中扣除
３２哈维．Ｓ．罗森：《财政学》，第１８３页

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

为取得收入而发生的费用开支，或可扣除一些个人减免项目，而是把毛工薪收 入额直接作为课税对象。另外，纳税人除工薪收入外的其他收入，如资本利得、 股息所得、利息收入等均不计入社会保障税的课税基数，不作为课税对象。 ４．１．３．３社会保障税的适用税率 社会保障税税率的高低是由各国社会保障制度的覆盖面和受益大小决定 的。瑞典政府确立了建立“福利国家”的税收政策目标，因此，瑞典的社会保 障税率是比较高的。瑞典的社会保障分为健康保险、退休金保险、工伤事故保 险、失业保险等１０个项目，实行专款专用。社会保障税率根据１０项用途分类 确定，１９９５年１０项用途的征收率共为３４．５５５％。“过去几十年来，由于各国社 会保障制度的覆盖面和受益范围都在逐步扩大和增加，社会保障税的税率也有 逐步上升的趋势，如美国现行工薪税率为１５．３％，超出最初水平５倍还多”。”同 时，大多数国家用比例税率，只有少数国家采用累进税率。 ４．１．３．４社会保障税的课征与管理 社会保障税多采用从源课征法。具体来说，它是通过雇主这个渠道课征。 雇员所应负担的税款，由雇主在支付工资、薪金时扣缴，最后连同雇主所应负 担税款一起向税务机关申报纳税，无需雇员填具纳税申报表，方法较为简便， 至于自营人员所应纳税额，则必须由其自行填报，一般是同个人所得税一起缴

社会保障税是一种“专款专用”的税，所以它虽由税务机关统一征收，但 税款入库后则是集中到负责社会保障的专门机构统一管理，专门用于各项社会

４．１．４西方国家开征社会保障税近年来面临的福利困境

社会保障税是随着社会保障制度的产生、发展而逐步发展起来的ａ“１８８９ 年德国俾斯麦政府首创社会保障税，此后英国于１９１８年、法国于１９１０年、瑞 典于１９１３年、意大利于１９１９年、美国于１９３５年先后开征社会保障税。在《世 界政府财政年鉴（１９９８）》统计的１１８个国家中，已有８０个国家开征此税。社会 保障税在很多国家的财政收入中占有重要地位。如美国１９９８年财政年度的社会 保障税总收入额估计达到２５００亿美元，总支出额估计达到２４００亿美元之巨，
３３金鑫，许毅：《新税务大辞海》。第６４０页

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

其在联邦财政收入中的地位仅次于个人所得税”。“然而，近年来，西方国家社 会保障税的开征也面临着困境，福利制度受到严峻的挑战，对大多数西方国家 而言，主要体现在以下几点： ４．１．４．１社会福利支出日益攀升，政府难以承受 “福利国家”是二战后西方发达国家普遍出现的一种影响极大的社会现 象，它是对传统资本主义制度的重大改良。随着“福利国家”的建立与完善， 政府的社会支出迅速膨胀，以英国为例，“仅从１９７２年到１９８２年，英国福利 支出迅速膨胀，十余年间增长３５０万英磅，数额巨大，使政府难以承受。与福 利支出迅速增长不相协调的是英国的ＧＤＰ增长缓慢，导致福利支出在ＧＤＰ中所 占比例显著上升，使政府财政支出日益窘迫，出现了巨额财政赤字。仅从１９５１ 年到１９８６年，英国政府财政赤字累计达１２０９亿英磅。政府为了应付财政危机 只能采取两种手段：增税或发行公债。这虽然能解决燃眉之急，但随之而来的 是企业经营困难，通货膨胀严重，最终出现了高福利、高赋税与巨额财政赤字 并存，经济增长缓慢的局面”。” ４．１．４．２社会负面影响比较突出 福利国家建立以后，在全社会拉起了一道“安全网”，这有利于社会的安 定。我们仍以英国为例，“福利国家”建立以后，人们的收入经过调节出现了出 人意料的结果：低工资者的最终收入不一定低于高工资者。不同收入者经过调 节之后，其最终收入相差无几，甚至于原来收入较高的家庭最终收入反而低于 低工资者。这样，人们就丧失了工作积极性，滋长了懒惰情绪，导致整个国民 经济的发展缺乏动力。由于失业津贴较高，再加上各种名目繁多的社会救助， 许多失业者不愿接受新的工作机会，不愿为了增加微不足道的收入而去辛苦地 工作，在英国甚至出现一批从来没有工作过的成年人，其数量高达１００万，这 造成英国“失业者”数量猛增。另外，由于福利支出所需资金最终是由就业者 交纳社会保障税来承担的，这就使得劳动力成本不断上升，因而企业主努力采 用各种手段裁减人员，或者将劳动密集型的产业投放到劳动力相对低廉的发展 中国家，这就进一步加剧了失业问题。

４．１．４．３福利制度自身的弊病日趋严重

“孙仁江：《当代美国税收理论与实践》，第１４６页

３５刘章才：《英国“福利国家”困境论析》，见；《中国社会保障论文专辑》第４２３页

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

随着福利制度的发展，其自身弊端也日益暴露：一是欺诈现象严熏。例如，

英国福利制度在审核方面较为宽松，致使通过欺诈手段获得各种津贴的行为十

分猖獗。英国共有５８００万人口，但社会保障号码多达７９００万个，其中许多为

欺诈者所有，用来获取不正当利益，这不仅造成了福利资金不能真正发挥作用， 而且造成了福利开支的不必要的恶性膨胀。二是国家机构日益臃肿。随着福利

制度的发展完善，从事福利工作的人员日益增多，如从１９６０年到１９７５年，英 国中央政府部门（包括国营公司）的职工在全部就业人口中所占的比例增长了

６％，达到了２８．２％。人员增多导致国家机构日益膨胀，造成国家财政支出不断 扩大。三是服务质量让人失望。由于国家提供福利的服务部门进行了整齐划一 的规划，难以随着时代的变化而调整，因而人们多方面多层次的需要得不到满 足，而现行的许多服务有很多对于大多数人来说又毫无价值，这都使得服务质 量大打折扣，导致民众的不满。

４．２、西方国家开征社会保障税的启示：

自１９世纪末德国首创社会保障税以来，国际社会进行了广泛的实践，这 种实践表明，正是社会保障税自身的优越性，促进了这一税种在世界范围内的 迅速兴起和发展。虽然近年来西方国家开征社会保障税面临着福利困境，但是 这种困境是多方面原因造成的，并不能否定它优越性的存在。因此，通过以上 对西方国家开征社会保障税制的分析，为我国开征社会保障税得到了以下几点

一是社会保障税名为税或费，但不能用一般的费或税的概念来认识和区分

从国际经验来看，各国社会保障筹资手段的名称不尽相同，比较常见的有 社会保障税、社会保障缴款（社会保障费）、工薪税三种。尽管名称不同，但实 质上并无根本差别。都具有强制性、基金性等基本特点。而且，无论是社会保 障税，还是社会保障费，其实质均不同于税或费的原有含义。社会保障费作为 一种特殊的缴费，是在政府的法律强制规定下为自身需要进行的积累，并带有 一定程度互济性质的缴款，它不同于公民为直接交换某种政府服务而付出代价 的一般财政收入中的规费；社会保障税的专用性与直接返还性也是一般税收所 不具有的，因而也不同于一般税收。因此，无论在理论上和实践上都不应该用

第四章西方国家开征社会保障税所带来的启示

～般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。 二是以社会保障税形式筹集的资金所能提供的保障水平因生产力发展水

从国际社会来看，尽管现代社会生活中，社会救助、社会保险和社会福利 三层保障同时并存，但是，由于经济发展水平及国情的不同，各国以社会保障 税形式所筹集的资金提供保障的水平有很大差别，并会随着生产力发展水平的 不断提高而有所上升。在发达国家，特别是所谓的福利国家，如瑞典、英国等， 这些国家经济实力强，由社会保障税筹集的资金数量大，因此，实行“从摇篮 到坟墓”的社会保障办法，保障对象遍及全民，保障项目贯穿人生的各个方面， 如养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险、家庭津贴、住房津贴、职业培

训、公益性社会服务等，社会保障水平较高。相反，受经济实力的制约，发展

中国家提供的社会保障项目相对较少，保障水平较低。而且，即使是经济发达 国家，其社会保障内容的深度和广度也是随着生产力水平的提高而不断扩大与

三是社会保障税缴纳是现代社会公民享有的一种权利，也是一种义务。 与其它税收不同的是社会保障税的缴纳既是一种权利，又是一种义务。作 为权力，这是因为只有符合社会保障条件的公民才能进入社会保障体系，交纳 社会保障税，享受社会保障带来的利益。以二战为分水岭，战后公民权利的范 围大为扩大，从最初针对少数经济困难的个人实行社会救助，发展到对生、老、 病、死、伤残和失业均有社会保障，许多国家开始随着物价、工资波动而调整 年金，以保障劳动者和公民不致因物价上涨而降低生活水准，有权分享经济增 长的果实。此夕Ｉ，社会保障税也是现代社会公民应尽的一份义务，具有纳税资 格的公民必须依法纳税。公民的权利和义务是统一的，没有无权利的义务，也 没有无义务的权利。 四是以社会保障税征收为主体，建立多种筹资方式相结合的基金筹措机制。 随着人口老龄化问题的日益严重，社会保障对资金的需求将不断扩大，对 此，西方国家改革的基本经验是，无论是发展中国家还是发达国家，都应建立 多种筹资方式相结合的基金筹措机制，分散风险。因此，我国也应在借鉴国际 经验的同时结合我国实际，建立以社会保障税为主体多种筹资方式相结合的基 金筹措机制。

第五章我国开征社会保障税的基本设想

第五章我