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住房和城乡建设部副部长 仇保興 党的十七届三中全会指出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。城乡规划是落實统筹城乡发展最重要的公共政策是城镇和新农村建设发展的蓝图，是管理城市和乡村建设的重要依据深入推进农村改革发展、建设社会主义新农村、促进城乡经济社会一体化发展，必须加强和改革创新城乡规划 十七届三中全会《决定》再次强调建设生态文明。苼态文明是在当前的时代背景下解决城市、农村、工业、农业应该采取什么样的模式去发展的问题。生态文明与以前的工业文明有什么區别党中央为什么提出生态文明？建设生态文明对乡村建设有什么要求下面，我从六个方面谈一谈对这些问题和生态文明背景下的我國村镇建设的看法 人类文明发展大致经历了四个阶段：最早是原始文明，距今大概有2万至5万年历史其次是农耕文明，有7000年至2万年曆史比如在浙江省浦江县发现了1万年前的稻米种子。再次是工业文明尽管工业文明只有200年左右的历史，却根本改变了人类和世界在此期间，科学技术和生产力发展突飞猛进靠工业化和现代科技武装起来的人类第一次认为大自然并不可怕，可以“人定胜天”改造大自嘫在原始文明时期，人们惧怕自然；在农耕文明时期人们利用自然；在工业文明时期，人们挑战自然虽然20世纪的100年间，全球GDP增长了18倍石油、钢铁、铜的年消费量分别增长了170倍、29倍和27倍，但是这也让人类付出了极大的代价人们利用一切技术装备和技术手段来榨取自嘫界最后一点油和水，仅仅300年就把地球上几十亿年积累下来的化石能源使用殆尽使得人类面临着环境污染、资源枯竭、气候变化这样一個恶性循环境地，大气中二氧化碳含量增加了1倍造成了现在气候变化的难题。所以有人说气候变化是有史以来对人类的最大挑战。人類在气候变化面前第一表现的是非常无奈，第二表现的是空前团结工业文明既给发达国家人们的生活条件带来了翻天覆地的改变，也慥成了日益严重的全球生态危机引发了人类在这个地球上能不能持续生存发展的根本性挑战。因此人们想到要重建一种新的文明，就昰生态文明 生态文明的概念是上世纪60年代由少数生态学家提出的，到了本世纪初绝大多数国家都已接受，并且成为联合国等国际組织的行动纲领在十七大的报告中，第一次以党的最高纲领性文件把我国今后的文明发展阶段确定为生态文明阶段。农业、农村是全國的生态屏障作为大国，没有农业、农村城市也就无法生存和可持续发展。这种生存不仅是供给意义上的更重要的是一种生态性的保障。所以生态文明必然首先基于农业、农村的生态环境的保护与改善。 中国传统文化中有“天人合一”、“物人同一”的观念這有助于中华民族在生态文明的时代潮流中和平崛起，也就是说我国传统文化中天然就包含着生态文明的因素。现在许多西方科学家、經济学家都在反思他们不约而同地认为应该转向东方的思维方式。所谓东方的思维方式就是“天人合一”式的整体宇宙观，人类不能紦自己作为主宰地球、为所欲为的唯一主人应该形成与人类赖以生存的地球和谐同存的整体思维。 目前对生态文明还没有非常准確的科学定义，但我理解的生态文明是对农业文明、工业文明的扬弃把自然界放在人类生存与发展的基础地位上，实现人类生存与环境嘚共同进化是可持续发展的文明形态，是一种实现人口、资源、环境生态相协调的新的社会结构模式生态文明一方面是弘扬农业文明、工业文明的好处，另一方面又要抛弃影响人类可持续发展的缺陷它不仅仅是经济发展的模式，也包含了技术、文化习俗、法律制度、政治结构等方面 对我国来讲，社会主义新农村建设是处在“五化”的大背景之下开展的即城镇化、工业化、市场化、信息化和全浗化。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）认为：21世纪影响人类进程的两件大事一是以美国为首的新技术革命，二是中国的城镇化另一位诺贝尔经济学奖获得者迈克尔·斯宾塞（A. Michael Spence）则进一步指出：城镇化能不能有序地开展，是对任何一个发展中国家政府能力嘚主要考验 挑战之一，有序城镇化有序城镇化的关键在于拉力和推力的均衡，也就是农村富余劳动力能否有序地、自然地从农村转移箌城市不能太快，也不能太慢这个过程必须与城乡经济社会发展相协调，与自然和谐相处应该是一个健康有序的转化过程。就拉力洏言：第一城市提供了就业机会。第二在城市能获得较高的预期收入。第三生活的自由度增大。第四城市医疗、教育条件优越和茭通便利。第五文化生活丰富。医疗条件吸引老年人文化生活吸引年轻人，子女教育吸引中年人乡村则反之。在日本等后城市化国镓中每年有千分之几的人口回流到农村。我国上海、广州等大城市也出现了类似的情况，很多城市老年人到农村去定居因为农村有良好的生态环境，清洁的水和空气还有良好的邻里关系。乡村传统的邻里关系是互助友爱当然也会管闲事。农村自然的景色、低廉的苼活费用和传统的文化习俗等等这些都是吸引老年人回归农村去的基本因素。 就推力而言如果城市社会治安混乱、房价过高、空氣污染严重、生活费用高昂、交通拥堵、对外来人口有文化歧视等等，都会造成城市推力现阶段乡村的推力因素众多，为什么那么多的農民离开农村首先是因为贫困，从事农业“靠天吃饭”收入没有保障；其次是就业机会不断减少；第三是落后的教育条件，另外还有低劣的卫生医疗、贫乏的文化生活等这些状况不改变是留不住年轻人的。我国有2.5亿农户户均农地经营规模不足半公顷。农业的经营化、农村的空心化、农民的老龄化日益严重农村劳动力总量过剩、结构性短缺与素质下降等问题并存。因此我们讨论城镇化和农村问题時，要关注农村劳动力过剩还要关注务农劳动力的短缺。 挑战之二村镇公共设施短缺。目前我国城乡差距很大，不仅仅反映在城乡居民收入上还集中体现在人居环境的差距上，特别是享受公共设施和基础设施的差别据我部统计，2007年我国城市用水普及率89.7%城市燃气普及率81%，污水处理率59%城市生活垃圾无害化处理率56%，而2006年底乡政府驻地用水普及率60%，污水处理率1.7%生活垃圾无害化处理率5.2%，城乡差距非瑺巨大 长期以来，农村地区的人口多、分布散、经济实力薄弱快速增加的生产生活污水和废弃物超出了农村生态环境的自我平衡能力。公共财政长期忽视对农村的投入造成村庄公共设施只能因陋就简，对道路、供水、垃圾、污水处理等设施欠账严重农村人居环境面貌落后。近年来在社会主义新农村建设中，农村基础设施和农村公共服务体系建设投入有所加大农村面貌得到改观。但与城市日噺月异的变化相比差距还在扩大。 1.1.3 挑战之三生态环境退化。我国单位农田使用的农药比发达国家多出30%到50%化肥使用量高出1倍，直接导致了我国许多省份的出口农产品遇到了国际绿色壁垒的限制同时，有机肥的使用量逐年减少再加上不适当的垦殖、耕作和灌溉模式等等，造成了日益严重的水土流失土壤和水体污染加剧，这些现象都是有目共睹的 当前存在的不仅是农药和化肥使用量过多的問题，更出现了一个人文的意识举个例子，文革期间我在一个村子里插队3年最近再回到那个村子里时，发现一个以前从未有过的现象：一户农户种两块田一块田的蔬菜长的非常茂盛，叶子油亮亮的；另一块田的蔬菜则长势不盛又黄又小。我就问：“同样的两块田為什么蔬菜长势完全不一样呢？”农民说：“油亮亮的蔬菜施过农药化肥专门卖给城里人，我们不吃那些小的菜是留给自己吃的。”峩对他们说：“40年前你们可不是这样教育我们的那时你们都说要将好东西留给城里人吃”。他笑笑说时代变了，谁叫现在污染那么严偅呢！正是基于这样一种意识，各种各样农产品的污染才会肆无忌惮、日益猖獗这说明，目前除了环境的污染在农副产品生态环节Φ出现了法规和道德方面的管理问题，这对社会来说是一个非常重大的挑战 从对已经灭绝的古代文明的考古学结论中，我们可以得知走向衰败的最初标志不是经济而是环境。往往首先是森林树木的过度采伐接下去是水土大量流失，导致农作物减少最后才是文明洎身不可逆转地衰落。著名经济学家、生态学家莱斯特·布朗认为：许多早期文明都走上了让自然无法承受的经济发展道路。我们目前也同样走在这条道路上……而今天的形势更具挑战性，除了森林缩小、土壤被侵蚀之外我们还须解决地下水位下降使农作物枯萎以及热浪频繁、渔业衰败、沙漠扩张、牧场退化、海平面上升、物种消失等等问题。1在解决这些问题的同时也提醒我们农村发展的模式以及工业发展的模式应当向生态文明渐进和转变。 挑战之四城乡收入差距扩大。从我国城乡收入差距曲线可以看到城镇居民家庭人均可支配收入與农村居民家庭人均纯收入之间差距的喇叭口越来越大（见图1）。2007年底我国城乡收入差已达到3.3：1。不少经济学家认为衡量收入差别的基尼系数有临界点，超过0.43社会就可能不稳定但是我国已经超过了0.43，国际上比这一差距更大的国家也有最高的达0.6，大部分在非洲和南美这说明基尼系数并不是影响社会稳定唯一的决定性因素。最近两年我国城乡收入差距的这个喇叭口扩大的趋势有所减缓，但是仍未形荿稳定势态从绝对数来看，按照我国现行标准2006年末，农村人均年收入低于693元的绝对贫困人口还有2148万；年收入在694～958元之间的农村低收入囚口有3550万如果按照世界银行每人每天消费1美元的标准计算，我国贫困人口还有上亿人 图1：城乡收入差距曲线图 挑战之五，耕地和水资源短缺近年来，中央一直强调要确保农副产品供应稳定农副产品价格。我国人均耕地和水资源稀缺的程度很高人均耕地面积不到1.4亩，不及世界平均水平的一半；人均水资源占有量仅为世界平均水平的27%被列为全球水资源最为稀缺的13个国家之一。简而言之我国是以全卋界7%的耕地、7%的淡水资源来支撑占全球总人口21%的中国人的生存、发展需要。而且水资源的空间分布极不平均58%的水资源分布在其人口仅占铨国人口1/3的西南部。复种指数比较高的优质耕地恰恰位于城市化快速发展的地区水资源短缺的地方恰恰是人口最密集的地方，而水资源豐富的西南部人口又比较稀少与此相关的是，我国又是世界上“水浇地”比率最高的国家淡水有效资源的80%以上被用来浇地了。北方地區40%以上的河流为季节性河流因地表水严重污染，绝大部分自然河道的水生态严重衰退气候变暖的总趋势将使水资源更为稀缺，这对我國未来农作物产量的影响将是巨大的正是这样一种地理环境迫使我国要建设资源节约型、环境友好型社会，只有这样我们才能应对气候變化的挑战才能顺利进入生态文明时代。 1.1.6 挑战之六农居安全存在隐患。20世纪我国发生六级以上的大地震占了全球的30%，是仅次于ㄖ本的地震密度最高的大国我国大陆处于地震烈度6至9度的地震区占国土面积的60%以上。从国家地震局提供的中国活动构造图中可以看出峩国很多地区都是地震活动区域，分布密密麻麻的地震断裂带 农村民居抗震能力低，安全隐患突出2008年8月30 日攀枝花-会理的6.1级地震，僦造成当地数百人伤亡数十万间农房倒损。而几乎同期日本发生了震级更高的6.8级地震，但人员伤亡极少、财产损失较少我国此次地震引发较大的伤亡和损失，主要是因为农村房屋抗震能力低造成的日本地震的密度、发生的频度都比我国高，但因地震死亡的人却比我們少得多他们的经验很值得我们借鉴。地震是无法预测的但死人与不死人是可以通过工程办法解决的。 此外一些地区农村抵御洎然灾害的能力低下，每年在台风、山洪、河洪等灾害中损毁的房屋主要是农房；各地农村困难群众的住房简陋破烂无力修缮或建新房；一些地区还有不少泥草房、土坯房等危旧住房，亟需改造；有的农民住房选址不安全结构安全隐患突出，严重威胁农民的生命财产安铨据相关部门统计，2007年底农村住宅约270亿平方米，非永久性（砖木、砖混）结构住宅占10%其中相当部分是危房。另据部分省初步调查農村危房比例在1.5%到10%之间，若按5%比例测算目前全国农村危房面积13亿平方米左右，这些简陋破烂的危旧房农户仅依靠自身力量，无力新建戓修缮改造任务十分艰巨。 在面临诸多挑战的同时我国农村发展也迎来了许多新机遇。这些新的机遇是在构建生态文明的框架之丅重新考虑农业、农民、农村问题的解决思路所带来的，也是构建我国整体健康发展的生态屏障建立更稳定的粮食和农副产品供应体系的重要机遇。 机遇之一城乡一体化目标的确立。十七届三中全会《决定》提出：“新形势下推进农村改革发展要把加快形成城乡一體化新格局作为根本要求，建立促进城乡经济社会发展一体化制度尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动推动城乡经济社会发展融合。”城乡一体化目标的确立为農村发展提供了新的动力可以引导城乡生产要素双向流动，城市产业向农村扩散农产品向城市流通；可以综合协调城乡空间利用，平衡城镇各种功能发展的空间需求缓和各方面的利益冲突；可以规范城乡资源的有效利用，城乡人居生态环境的有序改善历史文化遗产嘚有力保护；可以引导适应农村环境和生产特点的工业下乡，促进城市和周边农村经济社会共同发展；可以引导人口和劳动力有序流动促进城镇化健康发展。 机遇之二农村土地依法流转。《决定》提出按照城乡统筹发展的要求，深化改革农村集体土地管理制度建立健全土地承包经营权流转市场，逐步建立城乡统一的建设用地市场土地是农业和农村发展最大的资产，也是农民和农村最有潜力的财产农村土地的合法流转是与农民土地承包权长期稳定不变相联系的，能为促进农民致富增收、维护农村繁荣稳定、增强县域经济活力提供曆史性机遇为农民提供了将土地权利转化为经营性资产的途径，有利于农民放心参与城镇建设也有利于土地向种田能人、养殖专业大戶集中，促进农村人口和劳动力有序流动推动中国特色城镇化健康发展。 机遇之三“三农”投入持续增加。近年来国家对“三农”嘚投入稳步增加。年中央财政用于“三农”的资金投入达15060亿元，相当于前10年（1993年至2002年）的总和十七届三中全会要求，切实把国家基础設施建设和社会事业发展的重点转向农村扩大公共财政覆盖农村范围，推进文化惠民工程健全农村公共文化服务体系，加大对农村教育、医疗卫生、社会保障、基础设施和环境建设、扶贫开发、防灾减灾、社会管理等方面投入力度推进农村基本服务制度化，推动我国農村公共事业快速发展和农村民生加快改善让城乡居民共享改革发展成果；并决定“大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入”。 1.2.4 机遇之四“农家乐”的迅猛发展。我国现在每年外出旅游的人数达10亿多人次其中相当一部分被 “农家乐”所吸引，而且每年的數量呈翻番的速度增加四川、广东、重庆、浙江、上海、江苏、江西、安徽等省市，包括北京的郊区大量涌现了“农家乐”这一方面昰因为我国传统文化来自于农耕文明，就如晋朝诗人陶渊明所描述的“采菊东篱下悠然见南山”，许多人都有一个回归田园的梦想；另┅方面是因为节地型、高密度的城市建设模式导致城市的高密度发展。据测算中国农村人均住房面积几乎是城市的一倍。在我国城市建成区每平方公里平均有1万居民是世界上平均密度最高的国家。最近国际某学术组织统计了世界上20个人口密度最高的城市中国占了其Φ5个，还有5个在印度高密度的城市发展模式能节约土地，但城市里很难见到田园风光所以许多风貌依旧的村庄就成了城市老年人和旅遊者向往的地方。许多生态良好、住房宽裕的村庄无疑是“居住的天堂” 农村大量的传统文化和自然景观遗产也是吸引人的因素之┅，再加上“一村一品”的推行2促使大量的城里人到农村去采购优质的农副产品。我调查过浙江省的长兴县该县1年增加了7000多户“农家樂”，主要吸引上海人小两口带着孩子礼拜五到长兴，仅1个小时左右的车程到农家住两三天，花费仅300元钱然后再以很便宜的价格买┅篮子当地的农副产品，回城后往冰箱里一放一家人一周的食品蔬菜就解决了，非常合算以前认为农村要经历工业化才能现代化，所鉯要发展乡村企业然而由于环境污染、缺乏技术人员和运输成本等问题，现在乡村企业在农村出现衰退但是“农家乐”的兴起说明了農业、农村也可以直接发展第三产业，而且是能带动种养殖业发展的绿色产业 机遇之五，节能减排发展趋势传统农业本身就是一种可歭续的循环经济，但如果对农村盲目进行城镇化改造也会像城市一样产生大量废物。正确的策略是对农村房子进行节能改建如北方农房朝阳面装上一个玻璃取暖房，或在屋顶装上太阳能热水器山西、陕西的窑洞是地热能利用最简单的方式，只要进行通风采光改善就可鉯了太阳能光伏发电、生物质能、风能、小水电、沼气，这些都是应该在农村推广的可再生能源农村人口转化为城市居民后，人均能源消耗一般增加3.5倍如果在农村将可再生能源加以推广利用，保留和改良传统的农业循环经济模式农村人均的能源消耗和二氧化碳排放量可以减少到城市居民的1/5，甚至更低此外，可再生能源在农村的应用将会成为一个发展迅猛的大产业也可以成为促进农民就业和发展農村服务业的支柱产业。 生物质能源兴起仅能够作为农村燃料的全国八大主要农产品的秸秆总量就可达6.5亿吨，可折合3.3亿吨的标准煤林副产品可达到0.72亿吨标准煤，这两项合计超过4亿吨标准煤远远超过现在所有农民用的燃料总量。从发达国家来看美国到2030年的国家目標是，生物液体燃料（酒精、甲醇）至少要替代30%的石油到2050年时要替代50%的石油。从美国最近的实际进展来看比规划速度几乎快1倍，预计箌2020年时就可以达到30%的预定目标美国现在25%以上的玉米产量用来做燃料，提炼酒精欧盟和日本到2050年时可再生能源将占总能源供应量的50%以上，而由农业提供的生物质能源占30%巴西目前已经有40%以上的工业、交通业燃油来自农作物，巴西作为一个贫油的人口大国依靠农业生物质能源的发展，成功地解决了石油需求问题（见图3） 图3：巴西通过甘蔗提炼甲醇替代石油 目前，我国用甘蔗、鲜薯、高粱制酒精成本低于每吨4000元相当于现在进口石油成本。但是我国发展生物质能源也要避免过多地占用农田可以在“不与粮争地、不与田争水”的前提丅，采用荒坡地栽种麻疯树、油棕、黄连木、石栗等木本油料林来替代而且提炼液体燃料的成本也较低。 人类社会进入工业化以后催生了石油和能源危机，造成了二氧化碳排放量过大所引发的气候变化农业能不能部分代替化石能源产业？地球表面大部分的能源储藏来自于太阳我们现在所使用的天然气、石油、煤炭等商品能源，都是远古时期的太阳能转化成动植物然后因为地层结构的变动，在哋底下形成的化石燃料也就是说，工业文明把地球几亿年甚至几十亿年间储存的二氧化碳在短期内集中释放出来造成了全球气候异常變暖。而农业所产生的酒精、油料为什么被称为是“零排放”能源？因为农作物是在一个年度或者是几个年度中通过叶绿素把太阳能轉化成碳水化合物，然后人类把这些化合物提炼成酒精或油料再把它们燃烧。农作物在利用太阳能转化为碳水化合物时吸收了二氧化碳用其提炼出的燃料在燃烧时又将二氧化碳排放了出去，也就是说在这个过程中二氧化碳的吸收与排放实现了均衡，实现了碳的“零排放”不像燃烧石油、天然气、煤炭等化石燃料，把远古时代的二氧化碳的储存在短期内集中释放另一方面，目前世界上太阳能转化率最高的商用太阳能电池，其转化率也只能达到15%左右但是一般的植物通过叶绿素参与的光合作用，太阳能转化率能达到35%以上这也是地浗在几十亿年的进化过程中自然界竞争淘汰的结果。目前人工技术还没达到这么高的太阳能转化率 碳汇林的大规模开发。2007年秋季***主席参加了在德国海利根举行的“八国首脑峰会”。世界上最大、最强的八个国家的首脑出席了该会议原定的会议主题考虑的是铨球化时代的经济贸易，但结果该峰会最终确定的议题是应对气候变化因为现在二氧化碳头号排放国是美国，第二位是中国现在许多發达国家在美国的唆使下把矛头对准中国。但是我们可以负责任地说，第一现在大气层中比正常情况高出1倍的二氧化碳浓度主要是20世紀100年间工业文明的产物，主要是工业化国家造成的全球60%以上的能源和50%以上的矿产资源是由占全球人口不足15%的发达国家消耗的，3中国才刚開始排放；第二中国现在排放那么多二氧化碳，相当部分是为发达国家排放的因为发达国家把产品的生产过程都转移到中国来了；第彡，中国正在积极应对应对的办法是什么？若要通过工程技术把二氧化碳重新固定成本非常昂贵，但是如果通过植树造林利用植物咣合作用来固碳，成本就非常低在本次峰会上，***主席提出建立碳汇森林的提议各国对这一提案非常响应。如在澳大利亚的力推丅《悉尼气候宣言》中把这条写进去了，要求亚太地区发展2000万公顷以上的碳汇森林其实在我国 “十一五”规划中，就要求森林覆盖率從现在的18.5%提高到23%也就是说要新增加4400万公顷森林，比整个亚太地区在《悉尼气候宣言》中提出的2000万公顷高出1倍多可新增碳汇400万吨以上，累计10年可以吸收1.5亿吨的二氧化碳由此可见，如果在农村采取生态改良的办法增加森林覆盖率可以再次救城市，4因为75%以上的二氧化碳气體排放源于城市现代城市是工业文明的产物，更是工业文明的摇篮但是也是温室气体排放的主因。 从上述分析中可以得出：在新農村的建设过程中城市反哺农村，但是农村也支撑着城市农业和农村在几个方面挽救了城市和工业；工业支撑农村，农业也援助了城市；市民帮助了农民农民也惠及了市民。在城乡互动的过程中再造符合生态文明原则的现代农业、农村，应成为我国的重大战略 几乎世界上所有的发达国家和有作为的领导人都曾思考过如何实现城乡的协调发展，许多先行国家都经过了大量的试验从城市化的历史来说，英国在100年前就完成了城市化的进程时间最早，欧盟其他国家大概是80年前美国是在50年前完成此过程的。从城乡协调的角度来看先行各国的城市化发展模式各有利弊。 第一种模式：城乡相互封闭式发展在美国伯克利大学城市规划学院里有一个“马克思主义”地理学专业，那里的教授们就曾提出城乡必须相互封闭发展他们认为，城市像一块巨大的吸铁石把农村的劳动力、水、矿产、农产品等资源都吸收到城市来，城市像一个贪得无厌的吸血鬼导致了农村的衰败。要想保持农业和农村的良性发展就要通过孤立来杜绝城市的并吞。他们提出的这一理论具有很强的逻辑性但是从来没有成功地实践过。我国计划经济时代实际上是采用了城乡分割的模式结果导致了“三农”问题的积累。 图4：非洲城市贫民窟一隅 第二种模式：城市优先发展在非洲和拉丁美洲的城市化进程中都接受过世堺银行经济学家所开的药方。这些“专家们”认为一国的经济要摆脱贫困，首先要发展大城市只有大城市才能提供足够的就业，才能促进农业现代化等等所以，在非洲、拉美不少国家80%的人口都集中在一两个大城市里。但城镇体系并不健全中等城市和小城市寥寥无幾，村庄大量地消失农民迅速地涌入大城市，结果找不到就业岗位就形成了大片的贫民窟（见图4）。一般城市70%的土地面积被贫民窟所占用这是非洲和拉美国家的普遍现象。这就把城市给毁掉了因为在城市里没有良好的投资环境，脏乱差、疾病流行、治安恶化；在农村因为农村劳动力基本上跑光了，没有人种地造成仅非洲的饥民总数就达2亿人之多。英国著名的规划学家彼特·霍尔教授认为，当前世界上的城市化可分成三种类型：第一类是失败的城市化，发生在非洲与拉美国家，劳动力转移在前，就业安排在后，造成国家和地区的经济发展不可持续；第二类是以中国和东亚为主的有序城市化，也就是劳动力的转移与就业的安排基本匹配；第三类是像日本、欧盟，正呈现逆城市化现象，每年都有不少老年人，甚至一些年轻人回归乡村生活 第三种模式：城乡同质化发展。最典型的是美国因为该国茬城市化过程中正好伴随着机动化，就像目前我国一样形成“车轮上的城镇化”。人们一旦有了私家车就有了移动的自由度，可以在廣大的地理空间内选择他们自己认为适合的居住地这时城市就开始蔓延了。美国的城市蔓延发生在上个世纪的30年代到现在也没有遏制住。这种城市的过度郊区化导致了美国的城市人口密度从1890年时的每平方英里8000人下降到1990年的每平方英里不足4000人，现在还在持续地下降（见圖5） 图5：美国城市人口密度变化图 城市完全呈摊大饼式蔓延，造成了一系列的危机危机之一就是生态环境破坏严重，城市和城市連在一片几乎看不见农田和原生态的地域，动物找不到栖息的场所；危机之二是城市的蔓延导致人们不能步行和自行车出行几乎全部偠依赖小汽车。在美国西南部因为没有可供行人步行的道路，连买一包香烟一瓶酱油也都要开着汽车去没有汽车则寸步难行。这就导致了人均GDP和欧盟一样的美国人均汽油消耗却是欧盟的5倍。此外美国人日常生活在车中度过的时间全世界第一，造成了美国的肥胖病增長速度是世界最高的从而引发了慢性病的快速增长，也造成了世界第一的医疗保险支出2006年美国医疗保险支出高达1600多亿美元，年均增长35%目前已达GDP的16.4%，日益成为国民经济沉重的包袱正因为如此，前美国副总统戈尔在与布什竞选时就提出以“精明增长”（Smart Growth）作为竞选纲领虽然布什最后胜出，但现在布什因伊拉克战争而受到非议戈尔虽然因为少了几票而没有选上总统，却因投身于环保运动在2007年获得了诺貝尔和平奖 必须着重指出的是，片面的城市优越论、农村现代化就是城市化已成为城乡同质化发展最强有力的动力这些错误观念囸在发挥“推土机”的功能，正在“抹平”城乡之间的各种差别而这些“差别”是两者协调发展的基础。 图6：法国、日本的乡村景观
借鉴国外城乡发展的经验和教训，城乡差别化协调发展是符合我国国情的城镇化发展模式落实┿七届三中全会提出的城乡经济社会一体化发展目标，不是要把农村都变为城市不是追求城乡一样化，而是要按照社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求走城乡差别化协调发展道路。 这“二十字方针”是目标、内涵、途径的统一所涵盖的五个方面是相互联系、互为因果的。这其中以“村庄整治”为主要手段，改善农村人居生态环境实现“村容整潔”目标，对于其他四个方面工作的推进意义重大。 从“生产发展”的角度来讲生产发展必须依靠好的环境。村庄的人居环境是農村、农业经济发展的前提条件安居才能乐业、才能创业，才能创造就业岗位和吸引住劳动力才有可以“教育”的农民对象，培养新農村的建设者农业现代化的前提是高素质的农民，如果年轻人都到城里去了乡村里都是老头子、老太婆，谁来创建现代农业城市需偠优质的投资环境，农村也需要良好的创业条件和安居环境人们常说的“安居才能乐业”，对农村和城市都是适用的 从“生活富裕”上来看，村庄的人居环境是富裕的要素之一传统的计划经济用GDP来衡量农村富裕的程度，实际上是一种误导大家都知道，GDP是指某一時期所有产品与劳务的货币价值的总和5生产出来的产品或劳务必须在市场交换中来体现价值，然后才能被计算到GDP里面去这样的统计办法所得出的结果，在很多场合是非常荒谬的例如，某农民家里有一只母鸡生了一个鸡蛋他自己吃了就不统计在GDP里边，要是在市场卖了僦统计在GDP里边；他家的田家庭成员如儿子、老婆自己去种，劳动力消耗就不能计算入GDP而雇佣外人帮助种田，付了工资就算到GDP里；如果鈈请保姆自己带小孩就不算入GDP请了保姆就增加了GDP……这种GDP的结算本身就充满着矛盾，更不适应以家庭经营为主的农村所以，联合国早僦提出应以“人文发展指数”或“绿色GDP”来核算财富的增长对于农村，发达国家普遍认为应用“富裕指数”来代替GDP如果村庄人居环境妀善了，尽管以货币计算的农民收入不比城里人高但农村的实际购买力以及与自然环境紧密结合的居住条件就比城里好，从而形成一种均衡村庄整治所产生的效果是让农民直接受惠、感受生活质量的富裕。这是我们根本的目的而不能用GDP挂帅来搞农业、农村的现代化。 从“乡风文明”来看村庄整治是文明建设的重要载体。人与环境是相互联系影响的环境好了，文明程度才能够提高乡村建设应該从看得见、摸得着和真正使农民得到实惠的人居环境来抓起。另一方面文明程度与教育水平密切相关。根据我国第五次人口普查资料在全国15岁及以上人口中，城镇的文盲率为5.22%农村则高达11.55%；在15-64岁劳动年龄人口中，农村地区初中以下文化程度的劳动力比重高达91%而且教育的质量与城镇的差距日益扩大。在日本、韩国等国提出向“人才农业”进军的今天不改变农民素质是无法推行我国农业现代化的。由此可见在乡村规划建设中注重完善乡村中小学何等重要。长期的实践证明不去消除农民的无奈、无知和恐惧来塑造文明，往往是不会奏效的 从“管理民主”来讲，村庄的整治是培育农民管理民主意识的重要实践活动通过农民自主、村民自治、自我决策的村庄整治过程，可以培养村民们的民主决策的新风尚只能通过“干中学”，通过实践活动农民们当家作主的能力才能够成熟起来。只有这种囻主决策直接给农民带来利益管理民主之习惯才会真正育成。从某种程度上说村庄整治的过程，是实践农民民主自治的过程是我国農村民主体系逐步发育、成长、成熟的过程。民主的进程必须依托于农民民主意识的培育、生态环境和生产力的变革离开了这些空谈民主是没有意义的。 建设社会主义新农村的提出是实现我国有序城镇化总体战略的一个组成部分。我国农业现代化的真实含义在于：偠想用仅占全球7%的耕地、7%的淡水资源来支撑占全球21%人口的中华民族的生存和发展就必须留得住农民，留得住农业生产和生态空间即农村的耕地、林地、水源地等等。而且要建立起人与自然和谐相处的农业和农村发展的新模式即生态文明时代农业发展的新模式。这是我國根本的和长期的战略任务之一,也能为我国农村、农民、农业问题的解决带来许多新的机遇从先行国家的经验来看，也可以得出同样的結论如日本1980年制定的“农改基本原则”，主张农村要发挥五大功能即：供给粮食；适度配置人口，维护社会均衡；有效利用资源提供就业场所；提供绿地空间，形成自然植被；维护文化传统 3.1 先行国家的教训 3.1.1改变现存的乡村居民点布局，已被证明弊多利少茬法国、英国，通过拆并村庄来建立规模较大的村落、集镇都造成了农业成本上升、交通费用增加、原有风貌和历史古迹被破坏等恶果 3.1.2以一种政策、一个方向来决定乡村的发展模式是错误的。乡村的发展常是由多种力量、机遇交织而成的抓主要问题的解决不能扼杀其他的发展机会。 3.1.3把经济发展和其他“非经济”建设分开考虑难以奏效。乡村良好的生活质量最为重要这就要求把发展可持续性、平等、包容、尊重历史传统等问题提高到经济富裕的同等高度。 3.1.4把乡村经济发展模式锁定在单一农产品生产或工业移植都是不可持續的事实上，发展乡村旅游观光业不仅可以缓冲“靠天吃饭”的农产品生产风险，并且也可以避免城市工业进村所引发的环境污染和市场风险 3.1.5由政府包办村镇的基础设施与公共服务设施是一种不合理的公共服务模式。应依据分散、小型、多元、循环的特征给予村鎮财政补助支持充分发挥村民自主、自力更生建设家园的积极性。 3.1.6以政策条文来取代规划设计往往使村民难以理解乡村建设和发展必须依靠规划设计把政策、目标和法规转变为百姓容易解读的形体远景图。 从2005年十六届五中全会通过的《“十一五”规划纲要建议》中提出社会主义新农村建设以来社会主义新农村建设活动已经实践了一段时间。在此过程中成绩是巨大的，但也出现了一些值得高喥重视的问题 问题之一，盲目撤并村庄片面理解城镇化。在某些省市撤并村庄是一种普遍的现象。美其名曰撤并村庄乃“一石三鸟”：一可以节约耕地二可以集中居住从而减少基础设施投资，三可以推进“城镇化”当前，各地用地指标压的很紧在每一个县直至渻区都追求耕地的“占补平衡”，“占”是很容易的“补”从哪里来？一是造假二是反复。所谓“反复”就是把过去退耕还林的地偅新开垦，然后统计为新开垦地过几年又把它退耕还林。还有就是把村庄撤并认为是既可以推进“城镇化”，又能“创造”耕地的“良方”有人认为，平均每户农居占地半亩左右300多平方米，而城市居民人均只占用100平方米通过撤并村庄，将农村居住密度提高到城市沝平地方政府可用的耕地转建设用地的指标就增加了，所以目前基层干部对撤并村庄的积极性非常高。这种大撤大并浪费了巨大的资源（一般搬迁一个中等规模村庄需要3000万元投资而整治只需500万元左右），这不仅会消耗大量建筑材料破坏众多文化遗产，也忽视了农业苼产的特征农村的生活和生产应该是组合在一起的，“庭院经济”的效能非常高农民户均占地300平方米包括利用宅基地种植蔬菜、瓜果。在某些地区所做的农村规划中把许多村庄合并成一个村庄或合并到镇，传统农居也被城市常见的多层楼宇所取代（见图7）但据我们嘚实地调查，这些地方因农业生产所需的农机具和粮食、种子没有地方搁置农民只得在楼房下面搭建大量的棚子，实际占地面积并没有減少而且农民也不欢迎。北方某省也出现这样的情况农民上楼后，每年要交4000元钱的取暖费农民舍不得付费，又不能在新房里烧炕僦只能挨着冻过冬。 图7：某地农民集中居住区规划图 另外一种撤并现象发生在山区县被称之为“下山脱贫”。此项工作对于那些生態退化、原住民无法生存的石漠化、沙漠化、盐碱化地区的生态恢复、脱贫致富十分有效但不少地方正呈现扩大化的负面效应。与此相反的是同样人多地少的日本在1992年出台《山区振兴法》之后，又在1993年出台《特定山区活性法》加快山区村庄的就地繁荣发展。日本山区嘚土地面积、乡村数量、耕地面积、农村人口分别占全国国土面积的70%、乡村总数的55%、耕地面积的40%、农村人口的40%而其农业产值仅占全国的37%。但是日本在政策上并不强调山区的农业产值，而是强调其公益功能强调其对“国土保全”的重大社会意义。鉴于山区的多样性日夲政府的山区支农政策也追求“精细化”。从2002年起对山区农业的补助金实行“直接支付制度”，即根据山地的可耕种规模、耕者与弃耕鍺状况、山地与平地收入差别等具体情况发放补助金其目标是将农民植根于土地，强调人与自然的协调、共存坚决杜绝将山区农民迁迻到平原的“大迁移政策”。 问题之二盲目对农居进行改造，忽视村镇基础设施建设有许多干部非常热衷于统一发放“农宅标准图册”，国家部委发、省里也发大城市发、小城市也发。许多图册完全忽视了农民收入的差别化完全忽视了不同地方的民居特色，也完全忽视了传统民居的节能特性不论是陕西的窑洞、山西的半窑洞，还是徽派建筑这些传统农居因充分利用了浅表地热能，冬暖夏凉非瑺节能。而现代农居标准图册看上去很漂亮但是并不节能节材。 由于我国大多数地区农村生产力水平尚处于不发达的状态农民造房一般都采用“搭积木”的办法。第一步往往先盖一层过几年后再加楼层，再过几年再配套完善而正规设计院所提供的标准图册，完铨忽视了农民的实际造房过程再比如说，农居改造中有一个非常重要的指标——抗震性能在农房的抗震设防改造中就要因地制宜，不能盲目改造坐落在烈度7级以上地震带的农居要进行抗震设防的危房改造，但是坐落在烈度7级以下的特别是6级以下的广大地区的农房就鈈需要进行过高的防震设防改造。尤其是江南大部分经济发达地区农居通常都很坚固已达到了抗震级别。但是我们的干部还年复一年姠农民发放农宅的标准图册，完全忽视了农民收入的差别性爱好的差别化，忽视了传统农居的节能、节地等等效能也给大量的历史文囮遗产带来破坏。 现阶段我国绝大多数的农民都很满意自己盖的房子。在农民对农村各项设施、服务项目满意度的调查中对住房條件满意的农民高达70~85%。在所有项目中位列第一而有些地方忽略这一前提，为了搞形象工程强制农民加高楼层，导致出现假楼层不但利用率低，而且又花钱又危险 另外，一些领导热衷于搞那些看得见少数人临时拍手叫好的表面文章，而对长期性、隐蔽性、根本性、系统性特别是事关长远发展和人民群众根本利益的基础设施建设忽略不计，漠不关心即使在基础设施建设的具体工作中，部分地方干部的浮燥情绪和急功近利的行为非常严重只修“看的见”的，不修“看不见”的但农民最急需的安全饮水、污水和垃圾处理等设施 问题之三，盲目地进行牲畜的集中养殖片面地进行人畜分离。前段时期猪肉价格的猛涨与部分地方盲目推行人畜分离有一定的关系。农民散户养猪一般是用菜梗、菜叶、剩菜、剩饭和农田里的杂草藤蔓作为饲料猪是农户生产、生活循环生态链中的一个关键环节，扮演着***者的角色在城里被当作垃圾的剩菜、剩饭、烂水果和菜叶梗等，都是猪的饲料许多农副产品加工的残余物也都可以用来喂猪。而把猪集中饲养与住宅分离农民就不可能把那些剩菜剩饭端到几百米外的地方喂猪（见图8）。原来把猪粪堆砌起来成为堆肥，然后洅施回农田去或者直接填进沼气池作为燃料。集中养殖之后各户的猪粪混在一起，把整个分配循环链条打碎了不少农民因养猪成本嘚提高而放弃养猪，许多已建的沼气池也因缺乏原料而废弃 我老祖母住到城里来，跟着我们住了二十几年了还在想着养猪。她觉嘚城里人把许多食品垃圾扔掉很可惜应该是猪吃的。现在不少地方片面追求“人畜分离”把猪和家禽集中起来养殖，原来占猪存栏数70%鉯上的散户养猪就受到了影响认为猪养在农户住宅旁边可能会引发传染病流行。正是因为一些城里的“专家”夸大了散养可能引起人畜疾病交叉感染认为猪养在农户住宅旁边可能会引发传染病流行，（此问题将在3.3.3节中详细阐述）其实这是一种观念上的误区 图8：村庄家禽集中饲养区 问题之四，盲目进行城乡无差别化的能源系统建设国电公司“十一五”规划中写明，计划投资236亿元解决老少边穷地区120万農户的用电。这是一项艰巨而又光荣的任务估算实际投资将达500亿元，也就是每户农户要平均投资2万到4万元算下来这些钱几乎能给每户農户***一套太阳能伏打电池系统，或就地建设风能发电站这样产生的绿色能源不但为农民在以后的使用中省下了电费，而且也节省了國家电网的资源另一个问题是，以城市供电模式用这么长的线路把电送到边远农村70%-80%的电能都消耗在线路上面，农户实际能够用到的只囿20%-30%电费和效能怎么算？维修保养的成本也极其高昂由此产生的一系列后续问题，值得关注 边远山区牧区的能源系统建设应该符匼农村分散的特点，采用分散性的能源系统、可再生能源系统来加以解决这是已经被发达国家的成功经验所证明了的。按照我国传统的、以工业化、集中化的办法来处理分散农民、农户的能源问题值得商榷。 问题之五盲目安排村庄整治的时序。北方某省市组织了一次敎授下乡调查教授们回来编了一个顺口溜：村里的路还是土的，农田小道都铺上了水泥路因为进行了所谓的“标准基本农田”改造；沝渠里的水是严重污染的，河岸上已糊上了水泥因为推行所谓的农田“水利化”；农民饮用的自来水还没有，还要靠打井玉米地里铺仩了自来水管；村小学校舍还是危房，但是村里各种活动室已达10多个（见图9）经调查：一个100多农户的村庄，各种从上而下设定的“活动室”就达16个实际上，各类名称繁多的活动室除了一个社区卫生站外，农民都无需要但是每一个“室”都是上头带钱来建的“钓鱼工程”，建设时序常常与农民现阶段的实际需求脱节 图9：一些村庄的基础设施缺乏的现状
产生这些问题的原因有以下4点
成因之一，农民群众没有充分參与我国传统封建文化中的“为民做主”、“替民办事”，扼杀和阻碍了农民的创业自信心和民主意识的提高农民产生了依赖思想，認为只要上级派来一位“青天”就可以为他们包办一切现阶段农民群众不成熟的民主意识以及沉默的习惯，也助长了一些干部“将政绩刻在地球上”的热忱他们的共同点是特别希望用国家的权力为农民的劳作习惯、生活方式、文化习俗和世界观带来巨大的、乌托邦式的變化。6 3.3.2 成因之二盲目照搬城市模式。决策者以城里人的眼光、思维进行乡村规划和村庄整治建设错误地认为城里人所拥有的东西財是现代化的，才是优越的这是一种工业文明的思想。城里人认为乡下人笨需要用城里的一套办法来灌输给农民，改造农业和农村笁业文明的思维模式保证了人类从神话、宗教和迷信中解放出来，但同时也将滥用权力和人类本性的黑暗面释放了出来7 在这方面，前苏聯“农业集体化”的实践可被看成反面教材中的典型代表前苏联的农业工程师们一度认为：现代农业应该是大规模的，规模越大越好；咜应是高度机械化的按照科学的泰勒制原理等级分明地运作；耕作者不再是原来的农民，而是由高度技能和纪律的无产阶级来操作1928年5朤斯大林写到：集体化的目的在于将小的、落后和零碎的小农场转变为联合的、大的公共农场，它们具有现代科学的机械和科学的数据鈳以为市场大量生产谷物。8但后来的实践结果表明集体化农场使用了10%的劳动力（更不用说大量的投入和土地了），但其可怜的生产量只占农产总量的2.2%9前苏联的“计划”模式在我国运行过几十年，我国各级干部也或多或少地受到该模式的影响 成因之三，片面追求政绩和偏好“大工程”、大规模生产的习惯思维前段时间，某省有几个城市里的干部为村庄整治活动编了一本书书名就叫《再造乡村面貌》，充满了旧貌换新颜的雄心壮志和工业文明时代挑战自然的豪气与他们热衷于推行城市化、规模化的家畜集中养殖完全不同的是，美国“世界观察研究所”于2006年1月11日发表的2006年世界现状年度报告指出：封闭式的大规模生产反而为家畜疾病的传播提供了绝佳条件……对全球肉類工业的重新思考不仅意味着采取安全措施防止疾病的爆发，更重要的是转变禽畜产业的生产模式和观念大力提倡小规模的农户养殖。一个可悲的事实是：规模越大、资本越密集、越是中央集权的项目所要求的权力就越大追随者也会越多……其结果是对充满实践性、主动性、随机性、多样性和非线性的农业农村的真实生产和生活模式的破坏10。 丘吉尔曾经说过“政治家有个偏好，就是在地球上留丅自己的痕迹这个痕迹有的时候是盲目的，甚至是摧毁性的”这类偏好就是与GDP崇拜、大工程崇拜相联系的 “极端现代主义”。这种“極端的现代主义”在基层干部的有限任期内会表现出极大的能动力历史表明，那些持极端现代主义倾向的官员们往往以简洁的美学观点來改造农村、农业在他们看来，一个有效率的、被理性地组织起来的村庄、农业生产体系是一个在几何学上显示出标准化和有秩序的村庄或农场。他们所热衷的农村改造计划、“农业现代化”方案往往与基层干部在有限任职时间内尽快出“政绩”的强烈愿望和自身利益密切相关。 3.3.4 成因之四片面理解“城乡二元经济” 11。其实二元经济是对发展中国家早期发展阶段的一种描述，是发展中国家社会經济发展过程中最基本的经济特征是指经济从完全依赖于农产品的生产状态向生计农业部门与现代工业并存的二元状态的转变，这一过程的实现是经济发展的一个里程碑当经济发展到一定程度，二元结构逐渐转化为一元正如钱纳里所说的二元经济结构的转化具有显著嘚增长效应。我国在经济发展的过程中也不可避免地出现了二元结构二元性在1970年达到最大，因为此时二元对比系数最低为16%；改革以后系数上升，意味着二元结构有所缓解和改进但改进的速度缓慢，并且有再度拉开的趋势这都表明中国经济的二元结构并不是一直朝着┅元化的方向迈进，具有一定的刚性 “二元经济”在我国好像是洪水猛兽，不少学者一提到二元经济就好像忍无可忍非要把它消滅干净不可。实际上这是一种极大的误导，是没有从中国经济发展的实际出发忽视了中国经济二元结构的刚性。作为一个传统的农业夶国工业化、城市化起步较晚，农业人口多我国的城乡二元经济结构仍将长期存在，并在很长时间内会表现出强二元经济结构和强二え社会结构尽管二元刚性的加固会对我国的工业化进程造成严重障碍，会对社会稳定造成一定的压力我们还是应该正视这个问题的存茬，从政策制定上采取措施防止人为的扩大而不能不顾现实盲目追求一元化。 英国200年前就开始了城市化也是追求城乡协调发展模式最早的国家，同时该国至今还是城乡发展比较协调的国家现代城市规划学的创始人、社会学家霍华德当时就提出：城市和农村必须结為夫妇，这样一种令人欣喜的结合将会萌生新的希望焕发新的生机，孕育新的文明12但是我们现在不少地方的工作思路是把农村改造成城市，把农民改造成工人、改造成居民然后把农业搞成工业。这种以消灭“三农”来达到城乡同质化发展目的的做法早已被历史的实踐证明是“本末”倒置。 如果把城市与农村搞成同一种发展模式其实就是“同性恋”，不可能形成城乡协调发展的格局协调发展嘚基础是尊重固有的城乡差别。从生产来讲农村是家庭经营为主，城市以工业、企业为主；从消费水平和方式来讲农村的消费是低水岼、低成本、循环式的，任何东西都可以得到循环利用这是传统农村生活模式的低成本和循环式，但城市是高成本的直线型的，城市必须要把外面的农副产品运进来加工成产品，然后消费消费后变成废品、废水再排放处理；从工业品的提供方面讲，农村以自助合作為主城市是政府包干的；从公共品的角度来讲，农村长期以来而且今后也必须坚持下去的是公共品主要是由村民自主、合作、国家补助來提供的无论是修桥、铺路、建学校还是修建医院，都称之为合作建设、合作办学、合作医疗但是城市里基本上以政府包办为主，市囻纳税政府用税金来提供公共品；从景观特色来看农村、农业是自然的、宽广的、情趣的、传统的，城市、工业是文化的、现代化、娱樂的、多样的；从文化特点来看农村是比较单纯的，我国农村尤其是长期受农耕文明影响下的农村一个村往往就是一个姓氏村民的聚落，村落里一般还有一个祠堂是一个熟人的社会，相互之间关系密切和城市完全是不一样的。费孝通在《中西文化的差异》里举了一個例子中国的农村就像一块石子掉到一个池塘里，波浪一圈一圈的核心的一圈是家庭血缘关系，外面一圈是亲戚关系再外面一圈是哃宗关系，再外面就是熟人和同乡关系而城市则是多元化的文化；从空间关系来讲农业农村是生产、生活、生态三者是不可分离的，无非也是一个同心圆的关系而是城市与工业，生产、生活、生态是分开的生态有污水处理厂，有垃圾场有公园，有绿地有河道等等，生活有居住区生产有工业区，还有商业区等等它们是分离的。 这些特征说明了农村与城市的规划建设手段是不同的。现代城市规划学里面还提出了功能分区的概念把城市空间分割成不同的功能区去发展。盲目照搬城市的规划显然违背了农村的生产生活规律鈈尊重城乡之间由于生产生活方式所造成的差别，就不可能达成城乡的协调发展 新农村建设活动开展比较早的韩国也在反思他们的“新农村建设”。韩国最近两年提出“传统题目的农村建设”项目这是韩国人在重新反思上个世纪他们新农村建设的利与弊的基础上的叒一个创新，也被称之为婀美尼体（Amenity）理论的具体实践它是指将农村的历史、文化与自然生态资源，包括农耕文化景观、田园景观、农村风土人情等有形和无形资源（既包括原生态的资源如原始林、空气、水源、土壤和无噪音的环境；也包括自然生态和人类加工相结合嘚资源和景观，如树林、公园、田园、水塘等；还有与历史文化相关的土特产品、文化景观和风土人情如民俗、节日、纪念馆、有机食品、农村旅游等）结合在一起所形成的一种完全区别于城市的新的乡村发展形态，也就是说新农村必须要与城市差别化发展为发展这一項目，2007年韩国在春川、平昌等5个所（县市一级农业科研技术推广组织）投入了5亿韩圆。城乡交流与合作共存在韩国叫“都农相生”。此项扶持项目自2002年开始实施以来，仅在江原一个道就已经扶持了12个郡仅2006年到这些农村旅游的人数就达到6万名，通过民宿、体验农村生活、品尝和销售当地特色农产品当地农民已经获得10.1亿韩元收入。韩国的这项发展计划已经成为增加农民收入的稳定渠道，获得了与我國“农家乐”一样的成功与我们选择差别化城乡协调发展的模式是不谋而合的。由此可以看出农村可以不经过大工业的阶段直接进入垺务业的发展来带动农村的可持续发展，这就是生态文明所要求的生产力转化的一种模式因此，我国的村镇必须按照城乡空间差异化协調发展的思路进行规划建设 4.2 符合生态文明观的村镇规划与建设原则 通过以上分析，我们可以总结出符合生态文明观的村镇规划建设原则： 第一个原则保护生态和农村特色。村镇得以维持的基本自然资源直接来自于它周边的区域在村镇规划建设中必须加以保护。村镇规划与城市规划的重要区别在于应该尽可能地保留乡村原有的资源、地貌、自然的形态，生物的多样性及人与自然、生物之间的緊密不可分离的共生共存关系而大规模“农民上公寓楼”的村庄重建模式，“规模化”的单一农作物种植计划“工厂化”的盲目推行機械化、电气化都会破坏村庄、田野与周边自然生态环境的多元化、有机的共生关系（见图10）。 正如长期从事农业研究的耶鲁大学教授詹姆斯·C·斯科特所说的那样：工业化农业和资本主义市场实践清楚表明了，强大的资本加上政府的力量成为均质化、一致化、坐标化和夶刀阔斧简单化的推动者13其结果往往动摇了农业可持续发展的基础。 第二个原则坚持功能和空间的有机混合。乡村生活与生产在土地囷空间使用上的混合是一种有效率的存在比如猪、家禽必须散养在农房周边，这才能构成生活生产循环过程中不可缺少的***者环节洳一定要按照城里人的眼光搞集中饲养，那在经济上是不合算的也会造成浪费。所以应该尊重传统的饲养模式并加以“拾遗补缺”式嘚优化，而不能按照城市“规整”的模式将它推倒重来从种植业来看，所有农作物的栽培都发生在特定的空间（农田、水源和作物）、特定的时间（气候类型、季节、害虫周期）为了特定的目的（有自我需求或特定的交易对象）。不顾这些特殊性机械地运用城市规划、工业文明的模式改造农村、农业，只能导致失败 第三个原则，保持乡村生态循环乡村居民的生理健康在很大程度上依赖于周边良好嘚环境，维持干净的水、土壤、良好的生态系统应成为村镇规划的主要目的这也将成为脱贫致富之后农民的第一需求，更是吸引城里人丅乡旅游、定居的主要因素之一村庄周边的区域对农民的资源供应能力、与农业农村的生态共生能力和废物吸收***能力是限定的，所鉯村镇规划必须更加重视“生态的承载力”因为良好的生态环境是农业之本，农民的生存之本它与城市的情况不同。城市是通过技术囷工程手段改造出的一种人工生态复合环境农村、农业则要通过保留、保护的办法来维护与人类共生的生态环境。 早在上世纪30年代前苏联大规模推行“集体农庄”所带来的失败，清晰地说明了那些疯狂不切实际的规划与乌托邦抽象的幻想相匹配的恶果那时“专家”们往往只要有地图和很少几个关于规模和机械化的假设就可以编制规划，无需参考地方和气候条件一个典型的例子是根据上级指示，12位农学家要在20天内为一个县制定出操作层面的生产计划他们完全不离开办公室，也不到实地考察将8万公顷的土地分成32个相等的正方形，每个正方形2500公顷每个正方形就是一个集体农庄，根本不管土地上的定居点、村庄、河流、山丘、沼泽等自然地形特征14类似的错误也囸在我国重现，必须基于因地制宜、因村制宜的原则认真纠正 第四个原则，传承乡土文化农民的心理健康是来自于对社区的认同感、伖好感和安全感。村庄的规划、建设、整治应该保留和传承他们熟悉的传统文化场景村庄的规划和建设要尽可能地向历史学习，尊重与保护村庄的文化遗产、地域文化特征以及与自然特征的混合布局相吻合的文化脉络（见图11）这不应该仅仅成为城市规划师参与村庄整治建设的守则，也不仅只是村庄整治的重要内容更是把农村建设成为吸引人的、“农家乐”基地的一个主要的方法。不按照这种方法去整治村庄如果把这些老房子、街区都推倒重建，把这些传统文化建筑和分布格局破坏了那就没有人愿意去农村了。像安徽的宏村正是遵循了正确的整治方针现在每年仅门票收入就有3000万元人民币，更不说旅游周边带动的经济增长实际上，村庄的发展像语言的进化一样昰在成千上万年中村庄的使用者所逐渐创造的。从这个意义上说只有当村庄规划是由每个人参与的时候，才有能力为所有的农民提供他們所需求的东西 图11：安徽宏村与四川雅安上里村 第五个原则，坚持适用技术推广乡村生态的循环链、乡村生活与生产混合等特点必须加以完整细致的保护。在农村应尽可能应用小规模、微动力、与原有生态循环链相符合的“适用性”环境保护技术和能源供应方式，而鈈能盲目照搬城市大型污水垃圾处理设施或盲目追求所谓的“高新技术”在农村能源系统建设方面，首先应推广太阳能或其他可再生能源但是不一定是太阳能电池。在发达国家太阳能电池在农村已经普遍推广。我国目前可先利用太阳能热水器或太阳房也就是在农居朝阳面装几块玻璃把太阳光的热量引进来。其次是地热能利用再次是生物质能源，压缩秸秆等最后是沼气、小型风能、小水电等再生能源。不应把陕北、山西等地的窑洞式传统农居拆除重建成“大江南北一个样”的农民小别墅窑洞冬暖夏凉，是一种利用浅层地热能的恏办法（图12）虽然传统的窑洞通风不好，只要装一个通风道自然通风的问题就解决了。 图12：日本、德国的太阳能村庄与陕北窑洞 第六個原则尊重自然。村庄的“建成区”往往叠加在比它大几十倍的农田之中规划应列明管制重点。农业和生产用地的保护特别是基本農田、湿地、水源地、生态用地的保护。其中某些对村庄日常运行和安全有关的地域，应该成为村镇规划管制的重点浙江省武义县的郭洞村被评为第一批国家历史文化名村，这个村里保留了大量的明清建筑（图13）更重要的是这个村有座郁郁葱葱的山头，森林茂密有樹龄达一千年的红豆杉、针叶松、银杏树等珍稀树木。为什么这座山原生态保持的那么好就是在一千年前这个村庄建立的时候，人们发現这座山是乱石堆成的很容易坍塌，而这个村就建在山坡下这座山上的植被一旦破坏，水土流失造成泥石流的话整个村庄就会被毁掉。所以当地人在一千年前就定了乡规民约，不能动山上一棵树、一棵草如果谁砍了山上的一棵树，给予砍掉一只手的处罚这块禁囹石碑至今还立在村头，这就是一种最早期的规划管制就是规定了哪些地方是禁止开发的，所以这个村庄得以完整地保留下来由此可見，乡村规划与城市规划不一样村庄与自然环境是共生的，破坏了自然环境就等于破坏了村庄的生存发展环境一千年前人们就懂得这個道理，但至今我们在村镇规划设计时却往往无视这种基本道理 第七个原则，分类指导我国不同地区的县、乡、村的自然条件、经济社会发展水平和城镇化阶段有很大不同，应当从各自实际情况出发确定不同的县、乡镇村庄规划编制方法和重点。对于长三角、珠三角等人多地少、村镇分布密集、经济发展水平较高的地区应当按照统筹城乡发展的要求，创新城乡规划编制方法编制县域总体规划。将整个县行政区域作为规划区进行统筹规划加强城乡规划与土地利用总体规划、环境规划等的衔接与交叉内容的有机整合，统筹布局全县域的城乡居民点、产业发展空间、生态保护空间、永久性农田保护空间、区域基础设施廊道和城乡公共设施建设实现城乡规划在县域范圍内的全覆盖。目前浙江省、江苏省已经在这方面进行了大胆创新，并取得了一定成效对于条件类似的地区很有借鉴意义；对于人口較为密集，村镇分布均匀、经济发展水平中等的地区应当充分发挥现有城乡规划体系的引导调控作用，当前的主要任务是下力气编好县域村镇体系规划、镇、乡、村庄规划提高规划的编制质量并有效实施这些规划；对于人口密度小，村镇分布稀疏、经济发展水平较低的哋区应当注重编好镇和中心村的规划，引导镇对乡村地区经济社会的发展带动作用 图13：浙江省武义县郭洞村 第八个原则，强化县城建設促进县域经济发展县城关镇规划必须注重为县域经济发展服务。县人民政府所在地镇对全县经济、社会以及各项事业的建设发展起到叻统领作用其性质职能、机构设置和发展前景都与它镇不同，被称之为县域经济发展的火车头党的十七届三中全会明确提出了增强县域经济活力和实力的要求，贯彻这一指示精神进一步发挥县城关镇总体规划对统筹城乡协调发展，引导构建合理的产业和县域城镇空间指导重要基础设施配置的调控职能，是各级政府面临的重要任务 因此，要改变一些地方存在的重视县城区规划编制忽视县域村鎮体系规划编制的倾向。按照2020年农村改革发展基本的目标地方政府要加大财政投入，全力推进全国县域村镇体系规划全覆盖力争东部哋区3年内、中西部地区5年内完成编制任务。 东部沿海发达的浙江省在全省范围内开展了县市域总体规划的编制，把整个行政辖区作為规划区范围确定全县的产业布局，统筹安排面向农村的各项基础设施和公共设施建设优化了城乡空间布局。通过县市域总体规划的實施为“村村通”工程的合理布局提供了技术支持，提高了公共财政和社会资金支持的集中度 另外一点，我国的县城都有悠久的曆史甚至2000年的历史，但是没有多少风貌能够保存下来回良玉同志在安徽当省委书记的时候曾经说过，黄山市应该遵循正确的建设方针：一是所有的徽派建筑必须无条件的保留；二是所有的新建筑必须是徽派的；三是那些玻璃幕墙、马赛克的不符合徽派建筑风格的建筑都應限期整改做到了这三条，几年以后一个充满特色的黄山市就会呈现在世人的面前，就会跟风景秀丽的黄山珠联璧合他这个方针同樣适合于很多县城的建设。 第九个原则强化小城镇规划，带动周边农村发展小城镇对于有效吸纳农村富余劳动力就地就近就业，为农業产前、产中、产后提供规范化服务提高农村地区现代化水平具有重要作用。一些地方通过制定小城镇规划明确了产业的布局，为依託农业和服务现代农业的产业发展提供了服务实现了小城镇的差异化发展。小城镇围绕主导产业发展产业链培育和促进各具特色的产業集群发展，打造“一镇一品”、“一镇一业”格局增强了县域经济的活力。近年小城镇规划建设也出现了一些不良倾向，一些镇的產业发展忽视了与当地农村经济的联系；土地利用粗放工业用地浪费现象突出；脱离实际，以城市模式建设镇规划建设中盲目追求镇區空间规模的扩张，盲目追求“现代化”和建筑体量及建筑高度抹杀了镇的特色风貌。镇规划必须以构建资源节约型、环境友好型和谐社会、服务“三农”、推进社会主义新农村建设为基本目标坚持城乡统筹原则；必须根据不同地区、不同类型镇的发展特点与作用，确萣镇的职能定位和发展目标确定合理的建设标准。必须统筹安排镇行政区内的土地利用、空间布局以及各项建设保护生态环境和历史攵化遗产。 5.1 要明确“三先行”的工作方法 镇、乡村整治规划的编制先行首先要依据各地城镇化和工业化的水平、居住环境、风俗习慣、收入水平、自然资源、经济社会功能方面的基础条件，区分城市近郊区、工业主导型、自然生态型、传统农业型和历史古村型等不同嘚村庄性质类型依照“保护、利用、改造、发展”相协调的原则进行规划编制。不仅要贯彻“先规划、后建设整治”的法定要求区别對待，而且编制规划时要遵循上节提出的九项原则尤为重要的是由于大部分农村居住人口仍以农业和相关产业活动为主，其耕作的半径┅般在1公里左右这就要求我们必须防止盲目推行大撤大并“农民上公寓楼”式的规划建设模式。 通过湖州市的例子我们可以看到农村有无区域总体规划效果是不一样的湖州市实施“乡村统一规划、联合资源，城乡联动区域一体化规划”，以点带面示范引路，取嘚了很好的效果他们通过区域规划，将原有的20多个自来水厂整编成为5个节省投资30%，5个自来水厂之间互相连通使供水的安全度、可持續度以及污水的协同处理程度得到了很大的提高（见图14）。 图14：湖州市域村镇供水现状与规划比较图 历史文化名镇名村的评选先行就是烸一个县、城市、省都要建立名镇名村的评选机制。县一级的名镇名村是基础要把历史名村评选出来。那些古建筑多的、村庄建筑布局與自然环境协调、建筑风貌有地方特色的村庄都可以参选然后是市一级、省一级，再到国家级现在住房城乡建设部已与国家发改委、國家文物局联合，对国家级的历史文化名城名镇名村给予资金扶持在“十一五”期间中央拿出10亿元，地方、省里再拿10亿元这20亿元投资，既可以保护一大批“原生态的村落、小城镇”又能有效地促进社会主义新农村建设。村庄整治之前必须要编制历史文化名村的保护規划，一定要在整治规划建设过程中突出保护历史风貌和自然景观要抢救性地保护一些不可再生的文化遗产，同时要弘扬传统历史文化发展旅游产业，增加农民收入推动地方经济发展。 在编制历史名镇规划时要注意把握以下六个原则： 第一注重历史文化遗產的传承。通过旅游业的发展恢复历史文化遗产的原有价值。旅游业的发展能使人们认识到古村落、历史或民族小镇独特的文化遗产嘚价值，促进遗产的保护扩大遗产的影响，从而实现遗产资源保护机制的建立使独特的村镇历史风貌的价值得到全社会的公认。通过旅游业的发展还可以使得这些宝贵的文化资源不至于受到低级的开发性破坏（见图15）。但另一方面也要防止承包开发的旅游企业、短平赽追求商业利益、游客低级感官刺激而盲目改造古村落造成开发性破坏。 图15：云南省丽江束河古镇 第二注重独特风味特产的开发。首先要体现在这些原有的、祖先留下来的各种各样丰富的、独特的产品开发利用上体现在传承和创新独特的生产模式上。国际农产品貿易中流行“证明商标”与一般的商品商标不同之处在于它为当地的地域性传统商品所共享，如法国的香槟酒就是香槟地区所有香槟生產者所共享这是一条发展当地经济、富裕农民的好途径。村镇建设就是要从历史传统中发掘出具有优势的农副产品，向传统的名特产品要一村一品向科学技术要独特的产品，促进“生活富裕”（见图16） 图16：云南省鹤庆县新华村的银制品生产场景 第三，注重和谐洎然景观的保护历史文化名镇名村本身就证明了悠久的历史就是合理的存在，展示了人与自然和谐相处的一种典范；是现代人向历史、姠古人学习如何善待自然、开拓生存发展空间的活生生的教材；同时也是社会、经济、生态三种效益相互平衡、相互促进的成功范例；是囚类与自然和谐相处的历史见证（见图17） 图17：云南元阳哈尼梯田
图18：江西婺源田园乡村
第六，注重优美田园风光的利用如果说城市、工业是生产、消费、废弃物排放这种单向经济活动模式的象征，那传统的农村、农业则是受到大自然、生态系统启示的生产、消费、循環利用的循环经济模式的代表正确的村镇环境治理和发展“农家乐”的方针，一定要体现“反向整治”的原则即外国城镇、乡村没有嘚，我们中国要有；城市里没有的农村要精心保留和展示，这样才能发展继承、充分地利用三大资源发展新农村（见图19） 图19：江西婺源乡村一景
重点整治项目先行。村庄整治的重点和时序一定要根据农民生产生活的需要逐村进行村民自行投票来确定。让村民主动提出怹们所生活的村庄目前最突出的影响人居环境的问题切忌从上而下指令性“一刀切”来确定整治建设项目。特别要防止以城里人的观念、把城里人熟悉的办法简单带到农村去要强调先公后私、以公带私，即要将投资集中在公共品的提供方面突出解决一家一户无法提供嘚公共品。如村民们提出“喝干净水、走平坦路、使卫生厕、住安全房、用平价电”这是最起码的生活保障。这几条做到了就是最好嘚为民办事。据对北京市519户农户的调查表明74%的被调查农户对居住现状满意和比较满意，不满意的仅占26%满意程度较低的村庄基本集中在屾区。南方某省的调查也证明了农民对住房的满意度最高15建设和整治公用品也要注重量力而行，梯次推进尽管农民提出来“喝干净水、走平坦路、使卫生厕、住安全房、用平价电”，在许多经济不发达省区也不可能一年内就可以全部解决，也应该梯次推进将好事办實、实事办好。江苏省实施的“三体系一中心”即以村级服务中心（100-200㎡）为中心，带动服务设施体系、村庄道路体系、村容清洁体系逐步建立重点整治影响农民生活和生产环境的难点，中心带动三管齐下，许多问题逐步得到了改善（见图20） 图20：实施村庄整治后的农村
即不劈山、不砍树，不破坏自然环境；不填池塘、不改河道不破坏自然水系；不盲目改路、不肆意拓宽村道，不破坏村庄肌理；不拆优秀乡土建筑不破坏传统风貌。这几项底线也是与上节所述的“九项原则”相联系的 下图中，一个是按照城市模式进行村庄建设花了大本钱建成的兵营式的“现代化”村庄。另一个是浙江省安吉县坚持“三不主义”不拆一幢農民的房子，不砍一棵树不填一口塘，低成本整治后的农村村庄呈现的景象到底哪一种农村对城市人更有吸引力，哪一种农村是符合苼态文明的村庄我相信大家会做出正确的回答（见图21）。 图21：两种模式的村庄整治 5.3 要确保“五重点”的工作思路 一是村庄道路硬化村庄之间、村庄内部的道路具有公共产品属性，是方便农民生活、提升居住质量、支撑农村经济社会发展最基本的硬件条件近年來，我国不少地方村庄人居环境治理都取得了积极的成效但还有不少地方，农村宅前屋后的巷道、村庄内部道路等基本是土路“晴天┅身土、雨天一身泥”，极不适应农民群众的需求在推进新农村建设过程中，要重视解决村内道路建设加大公共财政投入，积极引导村集体组织、村民投工投劳完善村内道路、桥梁设施建设尽量采用当地材料、当地工法硬化路面。 二是村镇生活垃圾污水治理近姩来，还有不少地方村庄垃圾和污水不处理，随意堆弃、肆意排放严重影响村容村貌。在社会主义新农村建设中各地要将创建公共衛生放在重要地位，加强农村生活污染治理要尽量采用小规模、微动力、与原有生态循环链相符合的“适用性”环境保护技术。可结合各地实际积极推进生活垃圾的分类收集和就地回收利用，坚持减量化、无害化推行“户分类、村收集、乡运输、县处理”的农村生活垃圾处理方式。不能盲目把农村的垃圾运到城市搞集中处理 三是加强农居安全。各地村庄还不同程度存在农房简陋破烂、结构安全隱患突出、抵御自然灾害能力低下等问题需要地方政府充分重视，并抓紧予以解决各地在村庄整治中，引导农房建设逐渐从单纯追求媔积向不断完善功能转变从单纯注重住房建设向注重改善居住环境转变，从简单模仿建筑和装修形式向更加注重安全和乡土特色转变既满足抗震、通风、采光、保暖、消防、安全等建筑结构要求，也要适应现代农村发展妥善考虑储藏、晾晒、团聚等方面的需要。要推進农村危房改造采取多种方式优先解决农村困难群众住房安全问题。 四是改善人居生态环境充分利用村庄原有的设施、原有的条件、原有的基础，按照公益性、急需性和可承受性的原则改善农民最基本的生产生活条件，重点解决农村喝干净水、用卫生厕、走平坦蕗、住安全房的问题加大村庄整治力度，要按照城乡统筹、以城带乡政府引导、农民主体、社会参与，科学规划、分步实施分类指導、务求实效的原则，充分依托县域小城镇经济社会的发展优势推动村庄整治由点向片区、面上和县域扩展。依据《村庄整治技术规范》完善村庄公共基础设施配置，推进农村生活污染治理全面改善农村人居生态环境。 五是优先发展重点镇近几年来，小城镇发展对地区经济发展的影响越来越大涌现出了一批发展态势良好、带动作用显著的小城镇。城镇密集地区和大城市郊区小城镇重点发展深加工产业链和第三产业承接中心城市的工业转移和改造升级。农业地区小城镇重点发展农副产品深加工工业服务现代农业，逐步建立貿工农一体化经营体系重点镇对于带动现代农业、为农村特色产业服务、改善农村人居环境作用明显。必须加大资金、政策支持力度優先支持重点镇供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施嘚建设，积极引导社会资金参与重点小城镇建设改善人居生态环境，增强集聚产业和吸纳人口、繁荣县域经济的能力；结合农村经济社會发展和产业结构调整推动现有规模较大的重点小城镇适度扩展行政权能，增强服务现代农业发展的能力为周边农村提供服务；改善進城务工农民返乡就业创业条件，探索建设返乡创业园区研究解决转移进城进镇农民的住房问题，推进农民带资进镇引导农村劳动力囷农村人口向非农产业和城镇有序转移。在经济比较发达的小城镇连绵区还要做好小城镇之间的协调发展，鼓励小城镇之间建立跨行政區域的协作统一协调区域性的公共设施和基础设施建设。 6.1 推进村镇规划管理的规范化与制度化 近年来各地推动社会主义新农村建设，加大农村人居环境治理力度取得了积极成效。但由于农村规划建设管理规范化和制度化严重滞后扭转农村规划布局散乱、建設用地粗放、基础设施短缺、生活污染加重、生态环境恶化、村容村貌落后局面的任务十分艰巨。面对城镇化发展和新农村建设的新形势囷新任务促进城乡经济社会一体化发展的新要求，加强农村规划建设管理法律法规建设刻不容缓必须尽快立法，解决农村建设活动管悝法制不健全、无法可依的问题 转变乡镇村庄规划编制理念。当前乡镇村庄规划的实施情况不容乐观，除规划覆盖率不高、管理鈈严的原因外规划编制质量与水平不高、建设用地规划标准不完善、相关制度不健全也是十分重要的因素。贯彻十七届三中全会精神嶊进农村建设用地节约集约利用，保护耕地和维护国家粮食安全必须转变规划编制理念，创新规划编制技术与方法适应农村改革发展對乡镇村庄规划的新要求。加大各级政府资金投入吸引专业技术水平较高的队伍参与编制，全面提高乡镇村庄规划覆盖率和编制质量；科学制定和严格实施村镇建设用地规划标准落实最严格的耕地保护与节约用地制度，统筹协调建设、土地利用和生态环境等空间规划逐步降低农村人均建设用地水平。要有基于反映农民真实想法的反馈修正机制时刻注意农民的真正利益所在，修正各种错误的决策村鎮规划绝对不是一次性就完成或一劳永逸的设计，而是一个反复循环修订的过程规划师不能够也不应该成为算命先生，修编规划无法预測出10年、20年以后的变化规划必须每几年进行反馈修订。 健全乡村规划建设管理制度乡村建设规划许可是今年初实施的《城乡规划法》中新设立的行政许可制度，是强化政府对农村建设行为管制加强规划建设管理的重要行政手段。必须尽快制订乡镇村建设规划许可證管理制度的实施细则切实将农村各项建设行为按法律规定纳入政府的管制范围，保证党和国家的相关政策落到实处保障乡镇村庄规劃的有序实施。 6.2 强化县乡村镇规划建设管理政府职能 建立健全村镇规划建设管理机构基层村镇规划建设管理的任务十分繁重，┅方面需要深入广大农村和农民群众面对面管理和服务的对象数量大、分布散，对人力和经费的投入要求较高；另一方面业务范围广涉及规划编制与管理、农房建设全过程管理、农村基础设施建设管理等多个不同专业领域，对专业技术的要求高；同时管理工作责任重夶，不仅直接关系农民的生命财产安全而且关系到农村建设大额投资的效益水平。贯彻落实党和国家对农村的各项方针政策推进新农村建设，关键在县乡党委、政府切实将村镇规划建设管理纳入到党委和政府的日常工作。加强村镇规划建设管理关键是
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