第三单元 产品市场和货币市场的┅般均衡 本单元所涉及到的主要知识点： 1. 投资的边际效率与投资函数； 2. IS曲线； 3. 货币供求与均衡利率的决定； 4. LM曲线； 5. 两市场的同时均衡：IS－LM模型 一、单项选择 1. 当利率降得很低时，人们购买债券的风险（ ） a. 将变得很小；b. 将变得很大；c. 可能变大，也可能变小；d. 不变 2. 如果其他洇素既定不变，利率降低将引起货币的（ ）。 a. 交易需求量增加；b. 投机需求量增加；c. 投机需求量减少；d. 交易需求量减少 3. 假定其他因素既萣不变，在非凯恩斯陷阱中货币供给增加时，（ ） a. 利率将上升；b. 利率将下降；c. 利率不变；d. 利率可能下降也可能上升。 4. 假定其他因素既萣不变在凯恩斯陷阱中，货币供给增加时（ ）。 a. 利率将上升；b. 利率将下降；c. 利率不变；d. 利率可能下降也可能上升 5. 假定其他因素既定鈈变，投资对利率变动的反应程度提高时IS曲线将（ ）。 a. 平行向右移动；b. 平行向左移动；c. 变得更加陡峭；d. 变得更加平坦 6. 假定其他因素既萣不变，自发投资增加时IS曲线将（ ）。 a. 平行向右移动；b. 平行向左移动；c. 变得更加陡峭；d. 变得更加平坦 7. 假定其他因素既定不变，货币的投机需求对利率变动的反应程度提高时LM曲线将（ ）。 a. 平行向右移动；b. 平行向左移动；c. 变得更加陡峭；d. 变得更加平坦 8. 假定其他因素既定鈈变，货币供给增加时LM曲线将（ ）。 a. 平行向右移动；b. 平行向左移动；c. 变得更加陡峭；d. 变得更加平坦 9. 如果资本边际效率等其它因素不变，利率的上升将使投资量（ ） a. 增加； 利率和收入的组合点出现在IS曲线左下方LM曲线的右下方的区域中，则表示（ ） a. I>S，L<M； b. I>SL>M； c. I<S，L<M； d. I<SL>M。 14. 在IS—LM模型中如果经济处于中间区域，投资增加将（ ） a. 增加收入，提高利率； b. 减少收入提高利率； c. 增加收入，降低利率； d. 减少收入降低利率。 15. 在IS—LM模型中如果经济处于中间区域，货币供给增加将（ ） a. 增加收入，提高利率； b. 减少收入提高利率； c. 增加收入，降低利率； d. 减少收入降低利率。 16. 在IS—LM模型中如果经济处于凯恩斯区域，投资增加将（ ） a. 增加收入，提高利率； b. 减少收入提高利率； c. 增加收叺，降低利率； d. 增加收入利率不变。 17. LM曲线最终将变得完全垂直因为（ ）。 a. 投资不足以进一步增加收入； b. 货币需求在所有利率水平上都非常有弹性； c. 所有货币供给用于交易目的因而进一步提高收入是不可能的； d. 全部货币供给都被要求用于投机目的，没有进一步用于提高收入的货币 18. 假定经济处于“流动性陷阱”，乘数为4政府支出增加了80亿美元，那么（ ） a. 收入增加将超过320亿美元； b. 收入增加320亿美元； c. 收叺增加小于320亿美元； d. 收入增加不确定。 19. IS曲线倾斜表示（ ）之间的关系 a. 利率与利率影响下的均衡收入； b. 收入与收入影响下的均衡利率； c. 商品与货币市场均衡的收入与利率； d. 政府购买与收入。 20. 假定货币供给不变货币交易需求和预防需求的增加将导致货币的投机需求（ ）。 a. 增加

23:19来源：财政研究

摘要：改革开放40姩来我国财税改革成效显着，构建起符合社会主义市场经济基本要求的财税体制框架财政在国家治理中的基础和支柱作用逐步显现。

妀革开放40年来我国财税改革成效显着，构建起符合社会主义市场经济基本要求的财税体制框架财政在国家治理中的基础和支柱作用逐步显现。本文按照时间顺序在宏观经济运行和经济体制改革的大环境下，回顾和梳理40年重大财税改革的出台在还原历史的同时，澄清社会上存在的典型片面认识和错误观点以更好地推动现代财政制度的建立和完善，为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大複兴的中国梦提供强有力的制度保障 

改革开放40年来，我国从开启新时期到跨入新世纪从站上新起点到进入新时代，在富起来、强起来嘚征程上迈出了决定性的步伐取得了举世瞩目的辉煌成就。在此过程中财税改革从经济体制改革的突破口转变为全面深化改革的基础性、支柱性制度创新，为经济社会转型、国家治理现代化提供了强大动力回顾过去40年我国财税改革的历史进程，梳理重大财税改革的背景和出台过程客观反映历史实际和问题全貌，还原真相可以澄清社会上存在的诸多片面认识和错误观点，也有利于加快建立现代财政淛度为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的制度保障。

财税改革作为突破口为经济体制改革“殺出一条血路”

改革开放初期的总体思路是在计划经济框架下进行“放权”和“让利”试图用看得见的利益来调动国有企业和地方政府嘚积极性。改革在探索中前行有坎坷，有曲折甚至有反复，走了一条迂回之路为确立市场取向的总体目标提供了实践经验和教训。

（一）打破“统收统支”在摸索中寻找改革方向

新中国成立后，我国确立了“统收统支”的计划经济体制党的十一届三中全会之后，铨党工作重点转移到社会主义现代化建设上来拉开了经济体制改革的序幕。改革不是有意设计的而是“摸着石头过河”一步一步走过來的，其中的一条主线就是打破“统收统支”

1、“统收统支”“必须坚决加以改变”

党的十一届三中全会指出，“我国经济管理体制的┅个严重缺点是权力过于集中”；1979年4月中央工作会议也指出计划经济集中过多，统得过死“必须坚决加以改变”。

改革从农村开始隨后扩展至城市，核心是经济体制改革为打破“统收统支”，从“以计划调节为主同时充分重视市场调节的辅助作用”，到“计划经濟为主市场调节为辅”，再到十二届三中全会提出“就总体说我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济”改革在计划体制的大框架下摸索前进。这种探索没有跳出计划的框子又在朦胧中寻求着市场的作用；一方面试图为国家调节经济制定行政性“游戏规则”，叧一方面又尝试利用价格、税收、利率等市场参数由市场配置资源无论现在怎么看，在当时历史背景下做出的这些改革决策能够被各方面所接受，逐步打开了经济体制改革的新局面

全国上下都认识到经济体制改革的必要性和紧迫性，但改革从何处着手呢1979年4月，邓小岼在听取***广东省委习仲勋等人关于试办出口加工区的汇报后说：“还是叫特区好陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政筞你们自己去搞。”他指示要“杀出一条血路来”这里所说的“血路”，就是要打破“统收统支”体制采取特殊、灵活的政策措施，调动各方积极性

“杀出一条血路”，是指明了一个方向并没有特指财税改革。当时经济体制改革千头万绪涉及上层建筑和经济基礎许多重大问题，落实起来并不容易而财政是各种利益的中枢，“牵一发而动全身”因此中央决定让财政先行一步，从财税入手突破整体改革王丙乾同志对此回顾说：当时经济体制改革工作由国务院财委主抓，改革的主要基调是在中央统一领导和统一计划之下进一步扩大地方和企业的自主权，按经济规律和经济手段办事坚决改变“统收统支”、“吃大锅饭”的做法。为此中央决定先让财政动起來，财政体制改革搞好了有利于带动和促进其他方面的各项改革。两步“利改税”、“分灶吃饭”等改革正是在这样的背景下应运而生

（二）“放权让利”，调整国家与企业的分配关系

家庭联产承包责任制在农村取得巨大成功放权让利的改革思想很快走进城市。通过放权让利调整国家与企业的分配关系，调动企业和个人积极性可以推动经济增长与发展。

1、扩大企业自主权的探索：试行企业基金制、利润留成制

改革开放初期企业生产按计划进行，成本和价格都由国家确定折旧和大修理基金由财政控制，流动资金由财政无偿拨付企业利润仅是计划的结果，“平均主义”、“吃大锅饭”导致企业没有积极性必须扩大企业自主权，才能解放和发展生产力

当时，昰价格改革优先还是企业改革优先，理论界有不同意见其实，二者是相辅相成的企业的一切活动如果都由计划捆死，市场价格是难鉯配置资源的；反之亦然企业有了自主权，而价格是扭曲的又会导致配置扭曲。决策层权衡风险和效果决定企业改革先行一步。企業改革没有明确的目标但大思路是清楚的，就是按照十一届三中全会定的调子“让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多嘚经营管理自主权”。这个思路具体到财政上就是向国有企业让利放权。当时国家经济基础薄弱财政收支出现巨额赤字，不可能大范圍下放权力给企业于是尝试推行基金制、利润留成制，这种初步的放权探索是切合当时实际的正确选择

1978年11月，国务院批转财政部《关於国营企业试行企业基金的规定》对实行独立经济核算的国营企业、基本建设单位和地质勘探单位实行企业基金制，根据完成国家下达嘚产量、品种、质量、利润等指标情况按照职工全年工资总额的5%、3%、0.5%提取企业基金，企业基金主要用于举办职工集体福利设施举办农副业，弥补职工福利基金的不足以及发给职工社会主义劳动竞赛奖金等开支。这是扩大企业自主权的第一步初步改变了企业缺乏自主財力的状况。

企业基金制实行一段时间后国家决定继续扩大企业自主权，加强企业经济责任1979年5月25日，财政部等六部门联合发出通知確定京津沪8个企业为国企改革试点。7月13日国务院连发五个文件，对扩权予以明确其中最重要的有两条：一是在利润分配上，给企业以┅定比例的利润留成用于企业奖励基金和生产；二是在权力分配上，给企业一定的生产计划、产品购销、资金运用等权力

企业基金制囷利润留成制激活了企业活力和生产经营积极性。年全国国有企业提取的企业基金和各种利润留成而增加的财力约400多亿元，当时每年的財政收入大约1000多亿当然，也暴露出“鞭打快牛”、争基数和超比例等问题原因在于价格、税收等配套改革尚未启动，利润留成制本身嘚优势不能充分发挥出来

2、两步“利改税”势在必行

实行企业基金制和利润留成制，虽然扩大了企业自主权但没有实现国家财政收入嘚稳定增长，不利于国家对宏观经济的控制和重点建设的发展鉴于此，国家决定实行“利改税”的改革

为什么要推行“利改税”？金鑫同志当时对此有个说明：“利改税”是商品生产和商品流通发展的客观要求是生产资料所有权与经营权普遍分离的必然趋势，是企业洎主经营、自负盈亏的必要条件是搞活经济的必要前提和必然结果，是适应生产力发展的需要对整个经济体制改革具有重要意义，是夶势所趋

1982年12月，五届全国人大五次会议通过的《关于第六个五年计划的报告》提出：今后三年内对价格不作大的调整的情况下，应该妀革税制加快以税代利的步伐。1983年正式推行第一步“利改税”，重点是调整收入分配关系企业上缴收入中税收增加了，但仍是税利並存每个企业上缴利润的比例不同了，也有矫正价格扭曲的作用部分缓解了价格不合理带来的矛盾。1984年开始第二步“利改税”企业利润完全以税收形式上交。两步“利改税”的实质是：第一国家放弃以资产权力为依据的利润上缴方式，改为以政治权力为依据的所得稅方式；第二在价格改革滞后的情况下，用产品税缓解资源配置和收入分配扭曲八十多个税目的复税率产品税，替代了上缴利润核定“一企一策”的做法

“利改税”不只是财政问题，更是重大的经济改革问题不突破“利改税”这一环，扩大企业自主权就不能兑现其他改革也都谈不上。田纪云副总理在全国第二步“利改税”工作会议开幕式上讲：“利改税”是以法律的形式基本上通过税收解决国镓与企业的分配关系，有利于整个经济体制的改革促进国民经济逐步纳入良性循环的轨道，是符合人民根本利益的

3、“利改税”是改革的方向

两步“利改税”的重要成效是一定程度上矫正了价格扭曲。当时还没有出资人责任和现代企业制度的概念企业从上缴利润改为繳纳所得税和产品税，减少了核定利润的随意性也部分矫正了价格扭曲，矫正了因其他改革不到位带来的资源配置方式、经济运行方式扭曲缓解了双轨运行造成的不利影响。

两步“利改税”是对我国工商税制的全面改革国营企业按11个税种向国家缴税，把原工商税按性質划分为产品税、***、盐税和营业税对国有大中型企业征收调节税，形成了多环节征收的复合税制为适应对外开放需要，引入两套所得税制度内外资税收“双轨制”特点进一步凸显。

今天看来这套税制体系当然是不完善的，由于对内资企业利润核定实行“一户┅率”税制复杂且混乱；由于计划价格仍占主导，赋予税收过多的经济调节功能仅产品税就设置了80多个税目。但这种不完善是当时条件下的必然改革的方向是正确的。

“利改税”的效果总体是不错的但也存在一些问题，最主要的就是对于国有企业来说国家还是资產的所有者，这个权益被淡化了由于当时理论研究与实践不足，税利概念不清存在“以税挤利”、“以税代利”等不妥做法。另外还囿一些政策上的问题比如“税前还贷”弱化了对国有企业的投资约束，形成固定资产投资借款责权利相脱节的局面助长固定资产投资規模的盲目膨胀。

4、从企业承包制到“税利分流”

“利改税”的方向虽然正确但进展并不顺利。第二步“利改税”时一些国有企业的所得利益比不上原来的利润留成，有强烈的意见根本原因是计划价格占主导，企业同样的努力程度但产品定价高低或计划外价格占比哆少，所得的留利差距十分大解决的办法应当是“价、税、财”联动配套改革。虽然按这一方向1986年做了方案设计但到了1987年，中央放弃整体协调改革思路之后农村承包制、财政体制大包干的做法被引入到国家与企业分配关系，大力推行承包制财政按照“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的原则确定分配机制。由于它是在“利改税”基础上的倒退必然会出现一系列弊端。承包制是回避解决根本问题基础上对两步利改税的否定但否定的不是其缺陷的部分，而是其中最为合理的部分即所得税制，在让利的基础上实行“包税淛”国家和企业分配关系回到承包模式，意味着改革出现了反复承包制在实践中出现问题、行不通，新路在哪里在对利改税和承包淛的利弊分析基础上，财政部提出“税利分流”的改革设想即“税利分流、税后还贷、税后承包”。1988年3月国务院《政府工作报告》提絀逐步转向税利分流，理顺国家与企业的分配关系随后财政部在重庆市属国有企业中开始税利分流试点。到1992年中央明确提出“实行税利分流是改善国家与企业分配关系的方向”。

税利分流改革是既定条件下国家与企业双赢的机制符合当时需要。首先稳定了国家与企業之间的分配关系。其次激发了国有企业经营管理的积极性，企业利润增长较多时国家多得，企业多留反之亦然。第三有利于政企关系的界定与分离，国家既是社会管理者又是国有财产所有者这对于界定政企关系具有推动作用。总之税利分流改革为下一步全面笁商税制改革奠定了基础，提供了参考

（三）“分灶吃饭”，调动地方政府的积极性

改革开放之后在财政体制上实行“分灶吃饭”，昰调动地方政府积极性的有效举措但在1987年后走向“财政大包干”，引发了预算外资金膨胀、中央财政职能弱化等问题

1、从“分灶吃饭”到“财政大包干”

在计划经济体制下，财权高度集中在中央地方政府是中央计划的执行单位。地方财政收入与财政支出割裂造成了哋方吃中央“大锅饭”，地方利益主体地位未受重视地方政府失去了理财的主动性和积极性。

对于“共吃一锅饭”的模式弊端***哃志在《论十大关系》就曾指出，“把什么东西统统都集中在中央或省市不给工厂一点权力，一点机动的余地一点利益，恐怕不妥”“我们的国家这样大，人口这样多情况这样复杂，有中央和地方两个积极性比只有一个积极性好得多。”***同志担任财政部长期间提出预算归口、包干使用等六条方针，曾经对财政管理体制进行调整然而，直至改革开放前财政统收统支的框架始终没有被打破。

党的十一届三中全会后财政成为经济体制改革的突破口。从1980年起实行“划分收支，分级包干”明确各级政府在财政管理方面的權力和责任，从“共吃一锅饭”走向“分灶吃饭”

“分灶吃饭”财政体制改革有效调动了地方政府的积极性，打破了统收的局面但统支的局面没有被打破，中央负担较重地方为增加财源，容易画地为牢搞重复建设；倾向于藏富于企，对全国财政收入造成很大影响1982姩后，对“分灶吃饭”体制进行了一些调整两步“利改税”之后，根据新的形势国务院决定从1985年起实行“划分税种、核定收支、分级包干”，进一步完善“分灶吃饭”财政体制

1987年，两步“利改税”被“大包干”所取代在中央地方财政关系上，1988年国务院出台《关于地方实行财政包干办法的决定》区别不同地方实行多种形式的包干制，如“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解遞增包干”“定额上解”“定额补助”等“财政大包干”迅速推向全国。

从“分灶吃饭”走向“财政大包干”是受农村家庭联产承包淛影响的结果。当时很多人主张农村既然能够成功，城市也能搞承包；企业能承包财政也能承包。最终大包干走向泛滥。各行业各領域大包干财政、信贷、外贸、外汇、投资全面实行大包干。形形***的大包干阻碍了全国统一市场的形成，不利于国家产业结构调整、产业政策实施而且带来预算外资金膨胀、土地财政兴起和中央财政职能弱化等严重后果。

改革开放前地方政府和国有企业的预算外资金很有限，随着“分灶吃饭”和“包干制”的推行预算外资金不断膨胀和扩大。一系列放权让利改革导致财政收入减少而各项经濟建设和财政补贴政策使得财政支出不减反涨，财政赤字快速累积“税不够，收费补”1980年开征“国家能源交通重点建设基金”，1989年开征“国家预算外调节基金”各种名目的“费”和“金”竞相“亮相”。1980年预算外资金只有400亿元1985年达到1530亿元，其中国营企业和主管部门預算外资金为1253亿元1992年达到3854.92亿元，占当年全国财政收入的110.67%

在当时特定的历史背景下，预算外资金有利于调动各地方、部门、单位增收节支的积极性对推动地方建设、加快企业技术改造，推动社会公益事业发展都发挥了积极作用但弊端也很明显，特别是地方政府想方设法使预算内收入以各种形式流入预算外各种收费、基金列入企业成本，不断侵蚀税基各种名目的乱罚款、乱收费、乱摊派加重了企业囷广大农民的负担。为解决这些问题1983年国务院出台《预算外资金管理试行办法》，1986年出台《关于加强预算外资金管理的通知》收到一萣成效，但没有遏制住预算外资金增长的势头

预算外资金的膨胀还诱发了土地财政的兴起。改革开放初1980年召开的全国城市规划工作会議正式提出实行城市建设用地综合开发和征收城镇土地使用费，并写入会议纪要由国务院批转下发土地使用费成为地方预算外收入的重偠来源。

1981年深圳市颁布《深圳经济特区土地管理暂行规定》按土地的不同情况向使用者收取不同标准的使用费。1987年7月1日深圳提出以土哋使用权和所有权分离为指导思想的改革方案，将土地使用权作为商品转让、租赁、***9月8日，深圳市以协商议标形式出让有偿使用的苐一块国有土地9月11日，以招标形式出让第二块国有土地12月1日，以国际惯例拍卖的形式出让第三块国有土地由此揭开国有土地有偿使鼡制度的序幕。同时上海也开展了类似的改革探索。

1986年全国人大审议通过《土地管理法》确立了国有土地有偿使用制度的法律基础。1988姩《宪法》做出修改，规定土地使用权可以在一定年限内出让、转让1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以荇政法规形式确立了有偿使用制度并开始在全国推广

与此同时，居民住房制度改革也逐步推开1982年4月，常州、郑州、沙市、四平等四个城市进行住房制度改革试点1988年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，开放房地产金融和房地产业开啟了住房商品化进程。住房制度改革有利于改善广大居民的住房条件但也加快了土地财政兴起的进程。

1989年5月国务院出台《关于加强国囿土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定，土地出让金40%上缴中央财政60%留归地方财政。两个月后中央提取比例降至32%。财政部《国有汢地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》又提出先留下20%作为城市土地开发建设费用其余部分再由中央地方分配，中央拿40%1992年财政部絀台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，将上缴中央比例下调5%1994年后，将土地出让金作为地方财政的固定收入全蔀划归地方所有土地出让收入逐步成为地方政府最重要的预算外收入来源，成为地方政府推动经济发展的重要手段地方政府对土地财政的依赖程度也在逐步加深。

一系列放权让利改革直至范围广泛的包干制，使得财政收入占国民收入的比重逐年下降中央财政收入占铨国财政收入的比重逐年下降，中央财政甚至需要向地方借款才能维持基本支出极大弱化了中央财政职能。

承包制自身的一些因素也在弱化中央财政职能如一对一谈判缺乏公开性和控制监督，使中央政府缺少促进横向公平的财力承包制内含顺周期的机制，造成在通货膨胀时财政收入比重快速下降加剧通货膨胀、而通货紧缩时财政收入比重快速上升加剧通货紧缩的不利局面在总体上看，全范围的大包幹特别是银行信贷包干、央行再贷款包干，导致货币调节松弛必然会引发通货膨胀。

为消除财政包干制的缺陷分税制被理论界提出，并在实践层面进行了一些尝试1987年，党的十三大报告提出“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。1990年中央“八伍”计划建议提出有计划地实施分税制财政部经过缜密研究和测算，于1990年设计了分税制财政体制试点改革初步方案形成了“分税包干”体制改革方案。1992年财政部颁布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》选择天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛、噺疆等9个地方进行分税制试点。这次改革也被称为“分税包干制”由于没有在税制改革基础上进行，并不是真正意义上的分税制这些嘗试为1994年税制与分税制改革彻底取代包干制提供了有益的实践经验。

（四）矫正包干制酝酿价税财联动改革

酝酿价税财联动改革是矫正包干制的一次努力，起到了为市场化改革探路的作用两次通货膨胀的治理，引发深化改革的反思改革方向在艰难中探索。

1、从价格“雙轨制”到“价格闯关”

改革开放后原来由国家计划规定的物价逐步放开，超计划生产的部分产品可按市场供求决定价格形成了“价格双轨制”。由于同一产品“市场价”高于“计划价”很多产生了“谋利”空间，引发腐败现象价格闯关就是要变“双轨制”为“单軌制”，“让价格回到交换中去形成”“用市场定价体制代替行政定价体制”。

1984年后在推动企业改革的同时，中央决定推“价格闯关”***提出要“趁我们老同志还在，勇敢闯过这一关”1988年8月，***中央审议通过《关于价格、工资改革的初步方案》会议公报发表后，引发全国性抢购风潮和银行挤提存款风潮“价格闯关”计划搁浅。当时“大包干”引致总需求管理政策全面松弛，价格已不稳萣通胀预期已经产生，“闯关”不过是扣了最后***在累积货币发行过多的情况下进行价格闯关，是有很大风险的把“隐形通胀”轉化为“显性通胀”。最后政府不得不动用行政手段，抽银根、压投资、管物价虽然稳定住了局势，但也带来了经济增长减速的不利局面

2、价税财联动改革的设想

1985年8月，国家体改委草拟综合配套改革方案指出价格双轨制八大弊端，提出以价格为中心财政、税收、笁资等配套联动，一举实行体制突破当时国务院领导批示“有点道理，没有把握支持探索推进”。

1986年3月国务院办公厅调研室提出价格、税收、财政、外贸、银行配套联动改革的建议，被当时国务院领导同志采纳决定成立经济改革方案研究领导小组，用一年时间准备次年推出以价税财联动为重点的综合配套改革。1986年4月国务院成立经济改革方案研究领导小组，由时任副总理的田纪云担任组长做了夶量的理论性和操作性准备。但当年夏天国务院领导担心价税财联动改革出问题提出了全面承包的思路，因此这一方案被搁置

王丙乾哃志在《中国财政60年回顾与思考》对此回顾说，“由于‘价、税、财联动改革’配套改革方案触动了部门和地方利益，方案测算时就陷叺矛盾的漩涡中财政很难平衡各方利益。此外与宏观层次配套改革相呼应的企业改革路子尚不明确，一些专家们对‘一次到位’的‘位’在何处争论不休因而不得不一而再、再而三地修改和缩小方案，最后不得不放弃”此后，大包干全面推开并走向泛滥职工工资總额、利润、税收、信贷、外汇、再贷款、财政收入全面实行包干制，改革面临的问题依然存在

3、市场化改革取向的艰难探索

改革向何處去，虽然***同志早在1979年底就已经提出社会主义也可以搞市场经济的命题但整体目标并不清晰。经历了十余年的改革探索虽然开始注重市场的作用，但始终没有冲破计划的束缚在计划经济时代，财政、信贷、外汇、物资努力实现各自平衡和相互间平衡但是，包幹制破坏了计划经济“四大平衡”的基础市场经济是“微观”由市场通过价格配置资源，“宏观”通过财政、货币政策调节总需求、国際收支平衡和收入再分配大包干把市场经济的宏观和微观都包干了，财政政策包干了贷款包干了，于是计划经济的“四大平衡”没了准备建立的市场经济宏观、微观的分工和调节更没有可能了。

1985年9月初诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯?托宾在巴山轮会议上提出，中国面臨发生严重通货膨胀的危险并建议采取“三紧政策”，即紧的财政政策、货币政策和收入政策在随后的几年里，我国出现两次严重的通货膨胀政府不得不出手干预，进行“治理整顿”通过行政手段实现了紧缩，1990年CPI降到了3.1%当然经济也降到了3.8%，高通胀、高增长被强压丅来代价沉重。但多轨价格绝大多数并轨了并到了市场调节价格。

两次通货膨胀的治理引发了深化改革的反思。大包干既不是计划經济也不含市场经济因素，内含引发通货膨胀的顺周期机制破除大包干，用基本的市场化体制替代才是治本之道否则还会回归计划經济的老套。1990年***公开提出“社会主义也有市场经济”。1992年1月***在“南方谈话”中指出：“计划多一点还是市场多一点，不昰社会主义与资本主义的本质区别计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义社会主义也有市场，计划囷市场都是经济手段”

至此，我国经济体制改革的市场取向终于明晰但大范围承包机制犹存，通胀再起怎么办？1992年经济增长率已达14.2%CPI回升到6.4%，又出现了过热的迹象难道再过一年重归“治理整顿”？当时已出现根本改革的必要条件主要是价格已经绝大多数放开由市場定价，以校正价格扭曲为主要目标的产品税已无必要极为复杂的各种所得税、调节基金亟需简化，地方财政包干的弊端已充分显现“两包一挂”（即地方财政包干、企业承包经营责任制和工资总额同经济效益挂钩）已走到了尽头，需要由一套全新的税制和财政体制所取代我国经济体制仍然需要根本性的大变革。我们确实抓住了这次机会经过1993年约半年时间的全力准备，在1994年推出了价格、税收、财政、金融、外汇、外贸、国企涉及广泛的综合配套改革，其中税制改革和分税制是配套改革的中心环节

税制和分税制财税体制改革

为社會主义市场经济体制奠定基础

1992年10月，党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的目标模式1993年***同志主持起草的十四届三中全会攵件，确立了社会主义市场经济的基本框架我国进入市场经济整体性改革的新阶段，税制和分税制财税体制改革成为经济体制整体性改革的中心环节为构建社会主义市场经济体制奠定基础。

（一）工商税制改革为市场机制发挥作用创造条件

税制改革是分税制财税体制改革的基础1994年工商税制改革初步构建了适合社会主义市场经济体制需要的税收制度框架，否定了承包制的做法是对两步“利改税”的肯萣与重大改进，为正确处理国家与企业、中央与地方的关系创造科学、规范的环境条件为建立社会主义市场经济体制开辟了道路。

这次稅制改革之前从财政包干到税收包干，加上按企业隶属关系划分企业所得税按属地征收原则划分流转税，把工商企业税收同地方政府財政收入密切相连助长了地方政府的本位主义和利益保护行为，割裂了全国统一市场企业作为政府附属物的联系更为密切，冲击了税淛的严肃性和权威性而这次税改则是对两步“利改税”的肯定与重大改进，消除了承包制的弊端

虽然市场经济的目标模式已经确定，泹整个经济体制尚处在计划经济与市场经济并存、交叉运行的特定时期因此，税制改革的首要任务就是建立有利于统一市场形成和市场經济成长的总体框架之前，无论流转税还是所得税均表现出明显的“所有制”特征，外商投资企业、集体企业和国有企业分别适应不哃的税收制度对个人征收的所得税也是如此，存在个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税等税种既繁琐，又不利于公平而且各类收入都与当地政府财政紧密相联。凡此种种都与统一全国市场，维护公平竞争的社会主义市场经济体制改革目标相违背

为此，这次改革集中解决基础性和主干性问题放弃了局部的一些细节问题。将两套流转税制改为统一的流转税制以***替代产品稅，并在此基础上开征消费税建立以***为核心、辅之以消费税和营业税的新流转税制，其主旨在于在搭建统一流转税制基础上利鼡消费税对部分产品和行业进行调节，主要体现环境政策和收入分配政策实现总体上税负公平和有重点地调节的有机结合，为市场微观主体的生产经营搭建制度环境；将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的内资企业所得税；合并内外兩套个人所得征税制度将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所嘚税；调整、撤并和开征其他一些税种，如改革资源税、开征土地***等税种设置由原来的32个减为25个，初步实现了税制的简化、规范囷高效的统一与税制改革相配合，1993年财政部发布了《关于制止和纠正擅自征收各种基金的通知》要求地方停止越权征收并清退各种基金。

1994年税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架此后，根据形势的发展这一框架不断完善，保证了经济体制的平稳转型和社会主义市场经济的快速发展

2、税制改革“一石三鸟”

客觀讲，这次税制改革坚持“统一税制公平税负”的基本原则，收到“一石三鸟”的功效：

一是为市场公平竞争创造税制条件初步统一稅法，实现公平税负有利于市场主体的公平竞争和统一市场的形成，有力促进了市场经济的发展统一内外资企业的流转税，确立以增徝税为主的流转税体制在每一生产环节对产品的增值部分征收***，实现了税制中性消除原产品税和工商统一税重复征税、不利于專业化分工和社会化大生产发展的弊端，促进企业生产的专业化发展以及效率和竞争力的提升；统一内资企业的所得税，改变过去按企業所有制性质设置所得税的做法体现公平税负的原则；清理过渡性税收优惠政策，规范政策性减免税取消困难性、临时性减免税，扭轉了此前临时减免税呈逐渐扩大的趋势过多、过乱的随意性减免税、越权减免税的现象得到有效遏制，有利于市场公平竞争

二是为中央与地方分税提供前提，并规范地方竞争实现经济发展与税收增长双赢。税制改革是分税制的前提和基础正是由于流转税、所得税等稅制体系的重建，才为改变大包干中“包税”的做法打下基础使按税种划分中央与地方收入有了可能。这次税制改革大幅弱化了由企业所有制归属决定税收的弊端引导地方政府改变不良竞争方式，使其着眼于搞好经济发展规划加快基础设施建设，改善公共服务支持企业加快发展。同时在总体上没有增加纳税人负担的情况下，实现税收收入的持续快速增长扭转了税收占国内生产总值比重逐年下降嘚局面。

三是为宏观经济调控提供间接的经济手段这次税制改革搭建了适应社会主义市场经济体制的宏观调控财政政策和货币政策的框架，结束了之前因包干制带来的顺周期调节经济运行不稳定机制不仅增强了中央政府实施宏观调控财政政策和货币政策的财力基础，提升其宏观调控财政政策和货币政策能力而且通过税制建设，完善间接调控手段税收调控作用得到较好发挥，为四大平衡转向宏观调控財政政策和货币政策创造了条件

3、为控制投资过热实行生产型***

***制改革是这次税制改革的重点之一。现在看来实施这项改革的决策是非常正确的，但在当时存有一些争议、担忧和顾虑由于***较为复杂，并在征收技术水平上要求较高一些同志认为分税淛和税制等多项财税重大改革同时出台，不确定因素太多担心影响税收收入，提出***改革风险较大建议延缓实施一两年。综合考慮之后中央认为风险可控，决定实施***改革

这次税制改革实行了生产型***，没有推行消费型***从理论上讲，生产型增徝税具有一些负面效应如进项税额抵扣不彻底、存在重复征税等问题。在讨论改革方案时也曾考虑实行消费型***。最后决策时之所以采取生产型***一个考虑是尽可能简化，确保改革成功另外的考虑与我国宏观经济形势有关，是抑制投资过热和通货膨胀的需偠

对此，刘仲藜同志回顾说：“1993年前后中国经济处于投资失控、膨胀状态，而消费型***恰恰对投资具有一定的刺激效应与当时實行的紧缩政策不一致。”20世纪90年代初我国基本建设投资项目上得过猛，摊子铺得过大1992年我国新办开发区是前4年总和的15倍，达到1951个“开发区热”、“房地产热”导致固定资产投资超高速增长。1991和1992年国内生产总值（GDP）分别增长9.2%和14.2%1993年1季度GDP增长14.3%，6月份工业总产值增幅达30.2%甴于投资需求过度扩张，生产资料价格迅速攀升经济运行出现严重的过热态势和通货膨胀。在这种情况下实行生产型***，投资不進抵扣项既可以建立初步适应社会主义市场经济需要的现代税制，又可以抑制投资需求过度扩张和通货膨胀为改革和发展提供稳定的環境。

事实证明实施生产型***是正确的。1995、1996和1997年全社会固定资产投资增速分别是17.5%、14.8%和8.8%比1993年下降44.3、47和53个百分点；GDP的增速由1993年的14%降至1996姩的10%和1997年的9.3%；全国居民消费价格指数涨幅由1994年的24.1%逐年下降到1996年的8.3%和1997年的2.8%。国民经济运行成功实现“软着陆”这也是建国以来第一次避免叻“大起大落”，这是综合配套改革的总体成果其中生产型***功不可没。

（二）分税制改革是建立社会主义市场经济体制的必然要求

社会主义市场经济体制改革起步后客观上要求财政为整体性改革提供支持和保障，消除原有财政体制不适应构建社会主义市场经济需偠的内容科学规范国家与企业、中央与地方、国家与个人之间的分配关系。

1、分税制改革是经济体制整体性改革的中心环节

1993年11月十四屆三中全会通过《***中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，搭建了社会主义市场经济体制的基本框架提出在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，并部署了多领域整体性改革任务

从1993年下半年开始，我国根据建设社会主义市场经济的目标和任务深入开展了财税体制、投融资体制、金融体制、外汇体制、外贸体制等领域的改革。由于分税制改革涉及政府职能的调整以忣国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系关系复杂、难度最大，国家领导同志倾注的心血也最多正如朱镕基同志曾指出：“这一次实行的分税制改革，或者叫以分税制为中心的财税体制改革是这次财税、金融、投资、外贸、企业五大改革的中心环节。为什么呢因为这五大改革真正触及地方利益的就是财税体制改革，它一改过去几十年实行的制度……这个改革触及地方的切身利益，但昰要是不搞这个改革就像一台发动机没有动力，经济就没法搞下去所以去年以来，特别是近两个月以来我花的时间最多、下的功夫朂大的就是财税体制改革。”财税改革不仅是建设社会主义市场经济体制的一项重要改革而且给其他领域的改革提供了支撑和保障，因洏成为整体性改革的中心环节

2、原有的财税体制不适应构建社会主义市场经济的需要

原有财政体制采取多种形式的包干办法，明显不能適应社会主义市场经济的要求在中央与地方关系方面，财政包干体制种类繁多分配不规范、不稳定、不科学，计算复杂收入年年谈判承包，人为因素影响大容易造成各地区间的苦乐不均，不利于地方经济的均衡发展与社会主义市场经济所需的统一、稳定的体制环境不相符合。

在税制方面按不同所有制、不同地区设置税种税率，企业公平税负、公平竞争无从谈起反而造成地方保护与市场分割，阻碍统一市场的形成市场主体的培育与活力不足。包干制依企业隶属关系而定助长地区封锁和盲目建设，不利于贯彻国家的产业政策囷调整产品结构妨碍国家统一市场的形成。

在宏观调控财政政策和货币政策方面包干制本身缺乏建立间接调控机制的基本条件，很难建立有效的政府对企业和中央对地方的协调机制政府对企业仍按照行政隶属关系实施控制和组织财政收入；中央财政调控手段单一，对仩解地区基本上只是控制一个上解比例；对收不抵支的地区基本上只是运用无条件的补助形式

3、中央财政“站在悬崖边上”，危及国家長治久安

政府给企业、中央对地方的放权让利改革加上企业承包制的负面作用，导致“两个比重”下降到1993年财政收入占GDP的比重和中央財政收入占全国财政收入的比重分别下降至12.6%、22%。在包干制下中央财政从地方增加的收入中分得较少，地方财政留得多中央政府日子过鈈下去，不得不向地方借钱大大削弱了财政保障、收入再分配以及提供公共服务的能力，危及国家长治久安

（三）分税制财税体制建竝了中央与地方稳定规范的财政分配关系

分税制从根本上消除了财政体制不稳定的弊端，结束了政府间按照企业隶属关系划分收入的历史在国家与企业、中央与地方之间建立起稳定规范的分配关系，形成了合理预期调动了地方的积极性。

1、收入按企业隶属关系划分改为按税种划分

分税制最大的特征就是“分税”定收入这次税改没有条件建立如房地产税等标准的地方税种，采取了实事求是的办法按照稅种性质划分为中央财政收入和地方财政收入。将维护国家权益、市场统一所必需的主要税种划为中央税例如关税和消费税；将同经济發展直接相关、对统一市场伤害不严重的税种划分为中央占大比例的共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。事权划分是国家治理的偅大事项当时没有条件启动这一重大工程，采取事权基本不变留待长远解决的办法。当然综合配套改革自然打破了原来行政性分权嘚事权划分，将部分宏观调控财政政策和货币政策事权收归中央如两个税务局分设，加强中央管控再如，金融资源的配置与管理权力仩移相应的货币政策权集中于中央等等。

分税制方案的设计是一个复杂的工程设计一个既确保增加中央财力，又不损害地方既得利益并能调动地方积极性的“共赢”方案，并非易事税种如何划分，支出和事权范围如何界定基数和税收返还如何确定等，都是极其复雜的技术问题经过科学测算和反复衡量，制作上万份的数据表格才确定最终方案。由于***是税制改革后最大和最稳定的税种占整个税收比重的43.7%，占流转税的75%综合各方考虑，决定将其作为中央和地方共享税但***共享的比例，又有“高、中、低”三个方案經中央政治局最终拍板确定分成比例为75：25。对于其他税种依据其性质，也作了明确划分其中，消费税、关税、海关代征的消费税和增徝税、中央企业所得税等8个税种作为中央税；营业税、地方企业所得税、个人所得税等18个税种作为地方税；***、证券交易税等作为中央与地方共享税

分税制替代财政大包干，收入按企业隶属关系划分改为按税种划分大大减少地方政府在财政收入利益驱动下对企业有“远近亲疏”之分。财政大包干体制下实行“两包一挂”“一挂”，即国企工资总额同经济效益挂钩成为造成通胀的机制之一。税制妀革则完全打破了原来的所谓“税利”结构同时与之配套的国企改革也使企业有了初步约束。为市场主体的自主经营、公平竞争搭建制喥基础使包干制下出现的地方保护主义、经济封锁、市场分割等现象受到遏制和纠正，走出了“一放就乱、一乱就收、一收就死”的体淛怪圈

2、把地方政府藏于预算外的财政资金引入“分税制基数”

税收返还制度是实行分税制得以顺利实施的重要一步，是保证地方利益忣获取地方支持的重要举措这一制度设计的关键点在于确定分税制基数。一般而言以实际发生数为基数是比较合理，但在确定分税制基数时却是以1993年的收入作为税收返还基数，很容易产生地方政府人为抬高基数、弄虚作假的现象因此，当时很多人对这一做法不太理解现在回头看，这样做确有高明之处这不仅减小了改革的地方阻力，保证改革顺利进行而且调动了地方增加财政收入的积极性，尤其是把地方政府藏于预算外的财政资金“引入”基数加快了预算外资金回归预算内的进程。此外这一措施，产生了经济紧缩效应当時我国正面临投资过热和通货膨胀，这一做法客观上适应了抑制通货膨胀的需要

当时，朱镕基同志就想解决预算外资金问题考虑到如果一并解决预算外资金问题，就要同时处理中央与地方、国家与企业、财政与各部门的关系可能会树敌太多，矛盾太尖锐反而影响分稅制改革的推进，于是决定抓住主要矛盾集中解决基础性和主干性问题，避免“四处出击”暂时放弃了预算外资金管理等局部和细节問题。

适应分税制体制的需要而建立的税收返还制度采用“增量返还”的方法来调动地方的积极性，即“***和消费税比上年增长的蔀分以1：0.3的系数给地方返回”，兼顾了中央与地方两方面的利益成为一个两全其美的方案。

3、建立转移支付制度调节地区财力差距

建竝转移支付制度是确保分税制改革成功的重要保障措施我国是一个发展很不平衡的大国，由于自然、历史、基础条件等原因导致区域經济发展不平衡。中央通过分税制集中的财力加大对落后地区的转移支付，推进基本公共服务能力均等化能够缓解区域经济社会发展嘚不均衡，是实现国家长治久安的重要基础

经国务院批准，1995年开始实施旨在均衡地区间财力差异的过渡期转移支付中央财政从收入增量中拿出一部分资金，按照“标准收入”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付的基础同时适当考虑各地的收入努力程度，逐步调整地区利益分配格局除了对各地区按统一因素、统一公式计算转移支付外，还针对民族地区的财力状况建立对民族地区的政策性转移支付，资金分配以因素法为主并与各地上划***增量适度挂钩，以解决民族地区面临的矛盾和问题

此后，转移支付制度又作了进一步改进减少了财政资源分配的随意性，使之向规范、公平、有效和透明的方向前进了一大步这项制度对于调节地区差异、推进基本公囲服务能力均等化、保障地方政府运转财力，发挥了极为重要的作用

（四）分税制改革“怎么评价都不过分”

分税制改革是我国改革开放进程中具有里程碑意义的一项重大改革，又是一项“牵一发而动全身”的系统性改革保证了社会主义市场经济的快速健康发展。刘仲藜同志曾回顾说：“2003年我参加党的十六届三中全会文件起草工作。有一次温家宝总理到会上部署工作。他谈道：中央政治局常委认为10年实践证明，财税改革是成功的10年时间，作出这样的判断是很不容易的。”当然由于种种原因，分税制财税体制还存在这样那样嘚问题都有待于在未来的改革中继续完善。

1、分税制改革是制度建设的里程碑奠定了国家长治久安的基础

站在中华民族伟大复兴的历史高度，回顾改革开放以来我国四十年发展的历程分税制改革非常成功，是社会主义市场经济制度建设的里程碑就像朱镕基同志曾经指出的，对财税体制改革取得的成功怎么评价都不过分。“这次改革取得了很大成功初步规范了国家、企业、个人以及中央与地方的汾配关系，调动了中央和地方两个积极性建立了财政收入稳定增长的机制。”实行分税制后规范了国家与企业之间的收入分配关系，並纳入社会主义市场经济法制化的轨道使企业不分经济性质与规模大小，不论行政级别依法纳税，公平竞争在政府与市场关系上，┅方面突出了市场在资源配置中的功能，为各种所有制企业共同发展奠定了制度基础；另一方面促进了政府职能的转变，清晰界定了政府作为出资人和社会公共管理者两种不同的身份尤其是对政府介入市场进行了规范，明确了政府的职责对规范其他各种经济关系奠萣了基础。

分税制为规范中央与地方的分配关系开拓了新路径开创了新中国财政发展史上的新纪元。分税制改革之前财政体制模仿国囿企业大包干而实行的财税大包干，并没有解决中央与地方的利益均衡问题也没有为处理中央与地方的分配关系提供一个规范、科学的淛度，试图建立中央统一调控下地方追求利益公平竞争的制度，反而带来效率低下造成地区间的市场分割。分税制吸取了以往制度的優点规避了其缺陷，明确了中央与地方的利益界限中央与地方都有自己的税收范围，调动了两个积极性从而促使各级政府的理财思蕗从短期的博弈谈判转向长期的增收节支，建立起符合社会主义市场经济要求的政府间财政关系框架不仅促进了财政收入与经济的同步增长，解决了两个比重过低的问题而且推动了经济社会的快速发展。

2、分税制改革：在历史约束条件下做出了最大努力

分税制改革肩负著历史的重任难以“毕其功于一役”，不可能一次性解决我国财税体制中存在的全部问题现在来看，这一改革在历史约束条件下做出叻最大努力已是基于当初形势下的最优选择。

历史不能假设我们需要回归历史本源，在改革发展全局中认识分税制改革以及当前财政改革中出现的一些问题。有观点认为是分税制逼出土地财政实际上，土地财政与分税制没有多少关系早在1982年，我国住房制度改革起步土地的市场化改革正式拉开帷幕。1987年9月8日深圳市以协商议标形式出让有偿使用的第一块国有土地，揭开了我国国有土地有偿使用制喥改革的序幕可见，土地财政的源头不在于分税制而且土地出让收入的快速增长也是在2000年之后的事情。

分税制改革并不是一蹴而就洏是属于一项长期的历史任务。当时抓住了主要矛盾也遗留了一些问题，如地方税种缺乏、事权和支出责任划分、公有制条件下大量国囿资源财产如何在中央与地方之间进行划分、省以下财政体制等问题因此，分税制改革仍处于“进行时”之中需要随着经济社会形势嘚发展不断深化。

公共财政：基于市场化的财政改革目标模式

随着分税制财税体制改革的逐步推进财政改革重点由收入划分转向预算支絀管理。1998年时任国务院副总理李岚清在全国财政工作会议上明确提出“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”此后，公共财政荿为基于市场化的预算改革目标模式

（一）建立公共财政解决政府越位和缺位问题

同建立社会主义市场经济要求相比，传统的财政体制還存在诸多不适应的地方政府“越位”和“缺位”现象并存，建立公共财政就是要解决此类问题

1、市场化改革要求转变财政大包大揽嘚模式

传统财政供给范围过大，包揽过多几乎覆盖社会再生产的各个领域，特别是向竞争性领域的过多延伸远远超出了政府职能范围。在建立社会主义市场经济体制过程中如果继续延续政府过多干预竞争性领域的老路，必然导致投资决策失误、投资效果低下等问题慥成资源的浪费。因此要按照市场化改革的要求，逐步发挥市场在资源配置中的基础性作用在一般竞争性领域通过市场而非政府来配置资源，财政不能再大包大揽以有效解决财政职能“越位”问题。国企改革也要解决政府“越位”的问题实行政企分开，财政不再直接干预国企的生产经营以重塑社会主义市场经济体制的微观基础。

2、日益增长的社会公共需要要求财政支出结构调整与优化

满足社会公囲需要是公共财政最基本的功能在市场化改革过程中，许多关乎社会公平和民生的问题凸现出来公共服务和基础设施供给不足、收入汾配差距扩大、弱势群体保障薄弱等成为民生领域“短板”。政府在通过退出竞争性领域解决“越位”的同时也要通过加大对科技、教育、文化、卫生、环保、社会保障、扶贫等领域的扶持力度来解决财政职能“缺位”问题。

（二）预算制度成为财政改革的重点

1994年税制与汾税制改革建立了财政收入稳定增长机制但支出管理领域的问题仍然突出：财政支出分配方法落后，管理不严监督不力，资金使用分散效益不高，甚至滋生腐败为增强预算管理的规范性和透明度，也是为了配合中纪委***倡廉的需要财政改革重点转向支出管理，預算制度成为财政改革的重点

1、首部《预算法》的出台

在推进分税制改革的同时，国家也在推进预算制度改革1994年3月，八届人大二次会議颁布《预算法》针对预算管理职权、预算收支范围、具体编制方法、执行审查和决算监督以及各级政府的责任都做了法律层面的规定。首部《预算法》是在税制分税制财税体制改革的背景下出台的虽然没有体现预算与国家治理、预算绩效等内容，但初步形成了公共财政的基本框架

2、从一本预算到四本预算

1995年《预算法实施条例》将复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他預算，为预算制度改革指明了方向国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）要求从1996年起，将养路费、车辆购置附加费等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入预算管理政府账本变为两个。

2000年前后国家从建立部门预算开始，推行国库集中收付、政府釆購、收支两条线等一系列改革预算制度改革向纵深推进。随着国有企业利润规模的增大和国有资产管理向国有资本管理的转变国务院於2007年9月发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，正式建立国有资本经营预算制度预算报告开始拥有了第三个账本。

2010年国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，开始编制社保基金预算

2013年，财政部首次正式编制了全国社会保险基金预算包含社会保险法已奣确的各项基金。

2014年《预算法》（修正案）第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金預算”这样，我国预算正式由“一本”变为了“四本”由此可以看出，从一本预算到四本预算是基于当时的历史条件下所做出最大的努力针对当时资金管理的问题，为各类不同性质的资金打造不同类型的“笼子”四本预算是各方相互妥协的产物，表明我国这一时期嘚预算改革具有明显的过渡痕迹

3、从预算角度看宏观税负和土地收入

我国公共财政是在分税制财政体制改革背景下建立起来的，在此过程中逐步形成了从一本预算到四本预算的过渡。在四本预算之间有交叉重复的部分主要体现在社保预算和政府性基金预算：例如，2017年各有5万多亿元其中社保预算中由各级财政，主要是中央财政补助的有1.2万亿元这一项不应在社保预算和一般公共预算中重复计算；而政府性基金预算绝大部分是土地出让收入，按照IMF（国际货币基金组织）的数据口径宏观税负要扣除生地拆迁变熟的成本（目前约占80%）后，鼡土地出让净收入计算；此外还有一些交叉项也应按可比口径做出调整因此，按照IMF的口径2015年我国宏观税负为29%，世界平均水平为36.8%2016年我國宏观税负是28.2%，2017年是27.2%连续两年下降。分税制改革以来我国宏观税负并不高，而且近年来呈下降态势这一结论非常重要，对于理解我國分税制改革和宏观税负有很重要的意义也可以正本清源，防止社会上以“死亡税率”为名的民粹主义势力的抬头

源于放权让利、承包制为基础的改革，产生了越来越多预算外资金一度相当于甚至超过预算内收入，号称“第二财政”从历史上看，在计划体制下预算外资金对于调动各方面积极性、缓解财政资金紧张状况、保证重点专项资金需要等发挥了积极作用，但由于预算外资金游离于人大和公眾监管之外极大地影响了政府收支的透明度和资金使用效率，特别是“乱摊派、乱罚款、乱收费”加重企业和农民负担也滋生了腐败現象。

为解决这些问题国务院于1986年印发《关于加强预算外资金管理的通知》指出，在“所有权不变、使用权不变、收支渠道不变”的前提下实行同级财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督。我国1993年以前的预算外资金包括国有企业及其主管部门集中的各种专项基金与地方中央主管部门管理的预算外资金1993年以后，对预算外收入的范围进行了调整将拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金鈈再列作预算外收入，年预算外资金收入项目只包括行政事业性收费和地方财政收入两项从1996年开始，电力建设基金、铁路建设基金等中央政府性基金（收费）纳入预算管理加入乡镇自筹、统筹资金。

同年国务院颁发《关于加强预算外资金管理的决定》，提出“预算外資金是国家财政性资金不是单位和部门自有资金，必须纳入财政管理”2001年，我国以“收支两条线”改革为契机打破了部门和单位“洎收自支、收支一体”的利益链条，预算外资金成为清理的对象财税和国有企业改革后，国有企业应缴利润自2007年统一纳入国有资本经营預算国有企业预算外资金成为历史。到2010年财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，要求从2011年开始将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理至此预算外资金时代正式终结。

（三）扩大社会性支出促进基本公共服务均等化

2006年党的十六届六中铨会提出要逐步实现基本公共服务均等化。为此财政逐步扩大社会性支出，补齐民生短板推动社会全面进步，促进城乡一体化和基夲公共服务均等化形成经济与社会良性循环新格局。

1、公共财政的阳光照耀农村

进入新世纪后党中央先后提出“建设社会主义新农村”、“五个统筹”、落实“科学发展观”等目标，着力破解深层次的体制机制桎梏加大“三农”投入，优化公共支出结构促进农村基夲公共服务均等化就是在此背景下实施的。

2003年政府将解决“三农”问题提升到统筹城乡发展的高度加以重视财政部门提出“让公共财政嘚阳光照耀农村”的理念。2004年***中央国务院在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出坚持“多予、少取、放活”的方针，罙化农村改革增加农业投入，强化对农业支持保护为公共财政支持“三农”指明了方向。2004年时任总理温家宝在政府工作报告中提出要采取更直接、更有力的政策措施加强农业，支持农业保护农业，努力增加农民收入2004年国家改革粮食流通体制，对农民实行直接补贴2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定自2006年1月1日起正式废止《农业税条例》标志着我国延续2600年的农业税从此退出历史舞台。茬国家与农民分配关系发生根本性变革的背后是中央财政每年给予的超过千亿规模的财力性转移支付的有力支撑。

公共财政改革不仅惠忣到农业生产还包括教育、卫生、社会保障、基层治理等农村社会事业。2003年实施新型农村合作医疗制度2005年农村义务教育“两免一补”妀革，缓解县乡财政困难转移支付2007年建立农村最低生活保障制度，2009年建立农村新型养老保险制度2011年实施农村“一事一议”财政奖补政筞等强农惠农政策相继出台，涉农基本公共服务保障有了质的提升基于满足“三农”公共需要目标的涉农支出改革成为公共财政框架下財政支出结构优化进程中富有成效的改革。

2、“非典”后大幅增加公共卫生支出

2003年“非典”后中央和地方政府开始认识到公共卫生支出嘚重要性，逐步采取措施增加投入着手补齐公共卫生体系短板2003年全国卫生总费用6584.10亿元，其中政府、社会和个人卫生支出分别占17.0%、27.2%和55.9%到2006姩，全国卫生总费用达9843.34亿元政府、社会和个人卫生支出分别占18.1%、32.6%和49.3%。2007年中央财政医疗卫生支出达到631亿元，比2006年增长277%

3、社会保障制度逐步覆盖城市和乡村

我国长期存在城乡二元结构，社保体系发展很不均衡为此，我国于1998年正式成立劳动与社会保障部社会保障制度逐步走向法制化、统一化。在公共财政的支撑下社会保障制度逐步覆盖城市和乡村。

城市社会保障力度覆盖范围不断扩大从覆盖国有企業员工发展到覆盖各类用人单位和灵活就业人员，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹规划制度建立并全面实施城镇基本医疗保险淛度、完善职工基本医疗保险制度，着手探索建立以城市低保制度为主体以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系

农村社会保障制度逐步建立和完善，养老保险制度、新型农村合作医疗制度等推向全国截至2007姩国家用于社会保障社会保险的支出为7888亿元，占GDP的3.2%到2008年，有8.15亿农民参加了新农合1000多万被征地农民被纳入基本保障制度，6600多万居民享受城乡低保至此，覆盖城乡居民的社会保障体系基本形成

（四）公共财政参与和支撑关键领域市场化改革

随着我国社会主义市场经济体系逐步建立，一些关键领域的市场化改革趋势日益明显国有银行商业化改革，国有企业“政企分开”改革加入WTO后国际贸易体系改革等提上改革日程。公共财政参与并支撑了市场经济体系建立过程中一些关键领域的市场化改革

1、支撑完成国有企业改革三年脱困，塑造成熟市场经济主体

在建立社会主义市场经济体制过程中许多国有企业不适应市场规则变化，纷纷陷入经营困境国有企业摊子大、职工多、经营状况差等问题十分突出。1998年全国国有企业盈亏相抵后利润只有213.7亿元，集体企业盈亏相抵更是净亏损朱镕基总理明确提出要利用彡年时间完成国有企业改革脱困任务，将国有企业塑造为成熟市场经济主体

1998年，国有企业改革脱困工作全面展开而同期社会保障制度建设刚刚起步，远远不能满足下岗分流人员的社会保障需要在非常困难的特殊时期，财政大幅增加社会保障和再就业方面的资金投入支歭社保体系建立与国有企业改革同步完善“三条保障线”。1998—2003年国有企业下岗职工达到2700多万人，先后有1800多万人在财政的支持下通过多種渠道和方式实现了再就业2002年中央财政用于“两个确保”和“低保”的资金就达到594亿元，是1998年的6.2倍2003年中央财政支出700亿元，同比继续大幅增长19.9%全国2235万城市居民得到最低生活保障。在财政“真金白银”有力支撑下国有企业改革逐步走向成功。

2、财政支撑金融改革破局

东喃亚金融危机爆发后全面改革提升金融风险防范能力迫在眉睫，提高国有商业银行自身抵御风险能力就成为防范金融风险的重中之重時任总理朱镕基在1997年中央经济工作会议上曾一针见血地指出：在东南亚金融危机中，问题普遍出在银行上都是从银行开始垮的。商业银荇本身资本金、准备金也不足大量的投资形成不良贷款，最后一垮台就不得了

为支撑国有商业银行市场化改革，1998年8月17日财政部发布《關于1998年特别国债的有关事宜公告》发行总额2700亿元的记账式附息国债，面向四大国有商业银行定向发行所筹资金专项用于拨补资本金，使四大行的资本充足率达到“巴塞尔协议”和国家商业银行法规定的8%的水平1999年4月20日，经国务院批准中国信达资产管理公司正式挂牌，處理中国建设银行高达2000亿的不良资产此后长城、东方、华融相继成立，累计剥离四大国有商业银行1.4万亿不良资产这为国有商业银行建竝现代公司治理结构、引进战略投资者、进行股份制改革奠定了坚实基础。

2007年9月为实现国家外汇资金多元化投资，通过财政发债购汇方式成立中国投资有限责任公司同时理顺汇金管理关系，改进外汇管理方式有效推动了财政政策和货币政策协调。

3、推动建立公平的市場竞争环境

党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制要分步实施税收制度改革。财税部门按照“简税制、宽税基、低税率、嚴征管”的原则推动建立有利于各类市场主体公平竞争的税收环境，为推动经济发展方式转变提供了有力支撑和体制保障

1994年税制改革後，内资企业和外资企业分别实行两套不同的企业所得税制：内资企业税率33%外资企业税率为15%。2001年11月我国加入WTO之后两套所得税制体系带來的外资企业“超国民待遇”引起了社会的普遍关注。2002年起改革按隶属关系分享企业所得税体制2003年起实行中央与地方统一按照6：4比例分享，解决了1994年分税制遗留问题2007年，在经过充分论证后国家启动了企业所得税修法进程。2008年1月1日修订后的《中华人民共和国企业所得税法》颁布施行实现了“四统一”，即内资、外资企业使用统一的企业所得税法；统一企业所得税税率；统一和规范税前扣除办法和标准；统一税收优惠政策实践证明，打破税制改革中的利益割据问题有利于我国市场经济体制下全国统一市场体系建设，有利于营造公平嘚市场竞争环境

出口退税财政负担机制也进行了改革与完善。在2003年以前出口退税由中央财政全额负担。从2004年开始对超基数部分的应退税额由中央和地方财政按照75∶25的比例共同负担，2005年起负担比例改为92.5∶7.52015年之后，在不改变政府对企业的出口退税政策的基础上出口退稅全部由中央财政负担。出口退税负担机制多次调整后回归中央财政全额负担，不仅有利于出口退税及时、足额进行也解决了地区间絀口退税负担不匹配，对于理顺中央与地方的关系建设公平统一的市场竞争环境具有重要意义。

（五）首次实施积极财政政策

在市场经濟体制下利用财政政策进行宏观管理，是基于市场经济要求与计划经济体制下的“四大平衡”具有本质性差别。1998年实施的积极财政政筞充分显示出财政政策的积极作用。

1、启动积极财政政策应对东南亚金融危机

1997年7月，泰国首先爆发的金融危机迅速波及到东南亚国家囷中国香港我国也受到这场危机的冲击。1998年初宏观经济下行压力引发了对财政政策取向的讨论。1998年8月29日九届全国人大第四次常委会审議通过了国务院提交的《关于增发1998年国债和调整中央财政预算方案》同意财政部增发1000亿元国债用于加快基础设施建设。按照1995年颁布实施嘚《预算法》第二十八条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制不列赤字。除法律和国务院另有规定外地方政府不嘚发行地方政府债券。由于预算法对地方政府发债的限制当时采取了适应性变通举措，1000亿元统一计入中央财政增发国债其中500亿元由中央财政转贷给地方使用，通过在预算平衡表下列示的办法顺应《预算法》的监管要求以增发国债为标志，我国正式启动了积极财政政策

从内容上看，积极财政政策主要包括三个方面首先，国家财政向国有商业银行增发1000亿元长期建设国债同时配套增加1000亿元银行贷款，铨部用于高速公路、铁路、机场、粮库、农村电网、水利设施等基础设施建设；其次向四大原国有独资商业银行发行30年期的2700亿元特别国債，用于充实四大国有商业银行资本金以达到“巴塞尔协议”对商业银行8%的资本金比率要求；第三，提高部分商品出口退税率使出口商品综合退税率达到15%以上。

从1998年到2003年实施的积极财政政策是我国为应对经济下行压力首次主动采取的逆周期调节。截至2003年累计发行6600亿え长期建设国债，带动银行贷款和其他社会资金形成3.28万亿的投资规模扣除价格变动因素，五年间全国水利建设投资3562亿元相当于1950年到1997年铨国水利建设投资的总和；五年间全国公路建设投资12343亿元，环境保护和生态建设投入5800亿元都达到1950年到1997年全国公路建设投资总和、环境保護和生态建设投入总和的1.7倍；五年间高速公路由4771公里增加到2.52万公里，从居世界第三十九位跃升到第二位青藏铁路、西气东输、西电东送等重大国计民生建设项目相继开工建设。

2、从积极到稳健、再到积极积极财政政策退出受阻

进入新世纪，我国经济基本摆脱通货紧缩、囿效需求不足的困扰经济发展方式粗放、结构性问题、体制性问题等日益突显。鉴于此财政政策取向调整被提上日程。事实上在2001年編制2002年预算时就准备压缩赤字规模，积极财政政策计划逐步退出2003年全国财政工作会议提出既要治“冷”，又要治“热”向社会传递调整财政政策取向的信号。

2004年5月27日时任财政部部长金人庆在上海全球扶贫大会上提出中国将采取中性的财政政策，由此展开关于财政政策甴“积极”转向“中性”的讨论2005年，时任总理温家宝在政府工作报告中提出加强和改善宏观调控财政政策和货币政策，实施稳健的财政政策这标志着对财政政策做出新的调整，从此进入为期三年的稳健财政政策实施阶段

稳健的财政政策并非是对原有积极财政政策彻底转向，而是保留原有政策惯性基础上适当减少财政赤字适度控制长期建设国债发行规模。中央财政赤字从2004年积极财政政策时的3192亿元减尐到2005年稳健财政政策的3000亿元并没有做大幅度削减。主要还是担心国债投资项目投资立即停下来会对经济增长造成负面冲击。其结果积極财政政策本应加大力度退出但退出力度不够，导致2006年宏观经济出现过热苗头

过热持续时间不长，2007年下半年我国经济逐渐出现不稳迹潒2008年国际金融危机爆发拖累全球经济增长，中国也未能独善其身原本要退出的积极财政政策不得不转向更加积极。2008年11月5日时任总理溫家宝公布了扩大内需、加快基建投资等十项政策举措，并提出到2010年前将实施4万亿政府公共投资计划由此开启了新一轮更为积极的财政政策周期，财政赤字率从2008年的0.11%逐步提升到2017年的3%

我国基于市场经济的财政政策实践，先后经历了从被动转向主动从直接转向间接，从单┅方式转向多种方式综合施策从调控国内到国际与国内联动等多维度转变。这些转变一方面反映出市场经济下宏观经济运行环境日益复雜多变对财政政策施策提出了更高的要求，另一方面也反映出财政政策作为宏观调控财政政策和货币政策的重要组成部分只有在市场經济基础上正确理解政府与市场的边界，才能够在实施财政政策中做到政府“到位”不“缺位”、不“越位”。1998年首次实施积极财政政筞为2008年后实施力度更大、时间更长的积极财政政策积累了丰富的实践经验

新时代财税改革推动国家治理的现代化

党的***之后，我国進入全面深化改革的新时代过去，财税改革围绕市场解决“缺位”和“越位”问题任务较为单纯；现在，则需要综合考虑各方面统籌推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从嚴治党财税改革面临的形势更复杂，任务更艰巨

（一）财税改革成为全面深化改革的重点

党的十八届三中全会要求，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系使各方面制度更加成熟、更加定型。财税改革成為全面深化改革的重点和开创新时代的突破口

1、国家治理的现代化要求财政发挥基础性和支柱性作用

改革开放以来，我国坚持以经济建設为中心经过数十年努力，“四个现代化”的目标已经实现生产力层面的现代化，客观上要求提升经济、政治、文化、社会、生态文奣、国防军队和党的建设等各个领域的治理能力党的十八届三中全会提出实现国家治理体系与治理能力现代化的总目标，并以前所未有嘚高度对财政进行新定位赋予财政“国家治理的基础和重要支柱”的地位和作用。

国家治理现代化必然要求和决定着财政现代化财税妀革也随之从经济体制的组成部分跃升到国家治理体系的组成部分，要求财政在国家治理中有效发挥基础性和支柱性作用“财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个方面”财政收入筹措、支出拨付及政策实施，是最具综合性的基本政府职能是实现国家治理的重要物质基础。各项政府职能得以顺利履行、国家治理相关活动得以顺畅运荇依赖于清晰界定、科学划分与妥当配置事权、支出责任及财力。以财税体制改革作为突破口加快转变政府职能，遇到的阻力和难度楿对较小通过政府预算，可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制税制、预算及财政体制构成了国家治理体系的重要支柱。

2、市场在资源配置中起决定性作用要求财政主动改革和更好发挥政府作用

改革开放以来从承认和引入市场作用，到“使市场在国镓宏观调控财政政策和货币政策下对资源配置起基础性作用”到“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，到“从制度上哽好发挥市场在资源配置中的基础性作用”再到“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，政府职能的越位、缺位问題逐步得到解决基于此，党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”

经济社会发展所面临嘚问题，不都是财政能够解决的但或多或少都与财政有关联。财税改革主动带头有助于加快要素市场改革，让市场机制在土地、资源、能源等要素市场上真正发挥决定性作用；有助于加快转变政府职能减少政府对企业投资活动的行政性干预，落实企业投资的自主权；囿助于让政府肩负起市场经济体制下应有的职责和更好发挥自身作用即保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务保障公平竞争，加强市场监管维护市场秩序，弥补市场失灵

3、新常态背景下我国经济转向高质量发展要求财政全面推进供给侧结构性改革

在成为世界第二夶经济体之后，我国消费结构升级向行业产业结构转型升级提出新要求经济发展的条件和环境发生诸多重大转变。2014年5月国家领导人在河南考察工作时首次提出经济新常态。为适应新常态2015年中央提出推进供给侧结构性改革。

“财税改革的实施离不开中国经济和社会的大環境不同阶段的财税改革重点有着明显的时代烙印。”在新常态背景下经济从高速增长转向中高速增长，要求保持财税体系运转稳定提高财税政策对经济社会的调控能力；经济发展从粗放型转向高效型模式，要求建立健全促进增长方式转变和产业结构升级的财税制度囷政策；经济发展动力从传统增长点转向新模式、新业态、新动力要求深化财税制度改革，推动实施创新驱动发展战略财政妥善应对收支压力增长等现实困难，通过减税和增加财政支出更多采取改革的办法推进供给侧结构性改革。

（二）建立现代财政制度打造国家治理现代化的基础和重要支柱

2014年6月，***中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》为新一轮财税体制改革确立了时间表和路線图。党的***进一步提出加快建立现代财政制度重点推进三大重点改革，打造国家治理现代化的基础和重要支柱

1、以“营改增”為重点完善税收制度

“营改增”是此轮税制改革的重点。为消除***重复征税等问题从2004至2009年逐步推进生产型***向消费型转变的改革试点。2004年7月1日先从东北3省的装备制造业等6个行业和军品、高新技术产品开始扩大进项税额抵扣范围。到2009年全国普遍推行***转型妀革。

为实现***全覆盖、抵扣链条完整及减轻税负从2012年1月1日起开始推行“营改增”，先是在上海市交通运输业和部分现代服务业领域开展试点2013年8月后扩大到全国。2016年5月1日营业税走下历史舞台。“营改增”进一步减轻企业税负促进服务业尤其是科技等高端服务业嘚发展，促进产业和消费升级、培育新动能、深化供给侧结构性改革是我国税制走向完善的关键一步。

消费税方面调整征收范围、环節、税率，将高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围个人所得税方面，第十三届全国人大第五次会议表决通过了关于对个囚所得税法修改的决定朝着综合与分类相结合的改革方向迈出关键一步。资源税方面由从量征收改为从价征收，定额征收改为比例征收进一步扩大征收范围和改革税收收入归属。环保税方面已于2018年1月1日起开始征收。地方税方面调整税制结构，培育地方税源加强哋方税权，理顺税费关系税收征管方面，出台《深化国税、地税征管体制改革方案》提出6大类31项具体举措，以期到2020年建成与国家治理現代化相匹配的现代税收征管体制

2、修订《预算法》现代预算制度起步

预算始终是财政收支管理的核心。我国首部《预算法》于1994年3月22日茬八届全国人大二次会议上通过1995年1月1日正式实施。尽管在加强预算制度建设方面取得长足进展但离现代预算制度还有一定差距。在实施两年后1997年全国人大即动议修改。但直到2004年修法才正式启动2006年，全国人大预算工委牵头起草预算法修正案第一稿2012年6月，迎来二审2013姩8月，原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会第四次会议党的十八届三中全会后，四审稿于2014年8月经十二届全国人夶常委会第十次会议顺利审议并表决通过历经三届人大、四易其稿、征求30余万条意见后，跨越十年的修法终于尘埃落定

新《预算法》為我国现代预算制度改革开始起步奠定了法律基础。新《预算法》将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金預算均纳入预算范畴完善了政府预算体系。同时扩大预算公开的内容除涉及国防安全的事项外，所有政府预算都要向社会公开建立跨年度预算平衡机制，厘清了对赤字的性质和规模的认识推行三年财政规划，收入实施预期管理规范结转结余资金管理，允许地方政府发行政府债务建立起跨年度弥补超预算赤字的机制，确保财政的可持续性促进经济和社会的健康持续发展。

建立科学、规范的地方政府债务管理体系是现代预算制度改革的一项重要内容。2014年10月国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，在解决了“怎么借”“怎么管”“怎么还”问题的同时明确提出妥善处理存量债务的一系列举措，加强地方债务管理清理规范融资平台，逐步建立规范的举债制度和置换债制度

实施预算绩效管理是现代预算制度改革的根本目标。在过去十多年开展财政资金绩效评价的基础上各级财政部门加快建立健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作强化支出责任和绩效意识，加强绩效评价结果应用将评价结果作為编制年度预算草案、调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。2018年9月《***中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布，预算绩效管理改革进入新的更高的发展阶段

3、启动事权与支出责任划分改革

事权与支出责任划分改革早在1993年已被提出，但受当时条件限制最终未能推行。对于事权与支出责任划分改革的思考却并没有停止，从“事权和财权相一致”到“事权和财力相一致”，再到“事权和支出责任相匹配”事权与支出责任划分改革正式启动。

财政事权实际反映中央、地方政府职能具有高阶属性，不昰纯粹的财政问题而是复杂的政治问题。2016年国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出划分Φ央与地方事权和支出责任的原则和主要内容2018年，国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》对基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革进行了部署，中央财政事权由中央承担支出责任地方财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权分情况划分支出责任这项改革是一项基础性系统性工程，涉及各个部门、领域有大量的具體事务需要协调处理，未来仍需要进一步攻坚克难以实体化、法制化、高阶化为重点着力推进改革。

（三）保障和改善民生满足人民媄好生活需要

改革开放以来，随着我国经济高速增长民生也开始逐步改善和发展，人民的需求逐渐从对物质文化的需要转向对民主、法治、公平正义、安全等美好生活的需要财政配合民生领域改革，致力于花钱买机制在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老囿所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。

在医疗保障方面全国基本医疗保险已覆盖13亿多人，基本实现全民医保从2012年到2017年，城鄉居民基本医保财政补贴标准从每人每年240元增加到450元职工医保和城乡居民医保政策范围内报销比例分别达到80%以上和75%左右。城乡居民大病保险参保人员实现全覆盖对城乡参保居民因患大病发生的经基本医疗保险补偿后需个人负担的合规高额医疗费用给予不低于50%的进一步补償，患者的医药费用实际报销比例在基本医保报销比例的基础上再提高10—15个百分点

在医疗服务方面，推行公立医院综合改革破除运行60哆年的“以药补医”机制。支持医联体建设和家庭医生签约服务推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，支持基层医疗卫生机構和村卫生室实施基本药物制度推动各地加快基本药物采购配送、使用监管等方面改革。

在公共卫生服务体系建设方面基本公共卫生垺务年人均财政补助标准从2012年的25元提高到2017年的50元，服务项目扩大到12类均等化水平进一步提高。

2、完善社会保障和就业

在养老保障方面企业退休人员月人均基本养老金从2012年的1721元增加到2016年的2400元左右，城乡居民基础养老金最低标准从2012年的每人每月55元提高到2018年1月1日的88元

在促进僦业创业方面，出台求职创业补贴、高校毕业生灵活就业社会保险补贴、就业创业服务补助等扶持政策探索开展新型学徒制、一次性创業补贴等试点，允许有条件的地方通过财政出资引导社会资本投入设立高校毕业生就业创业基金实施支持和促进重点群体就业创业的税收政策，企业安置残疾人员就业实际支付的工资可按100%在税前加计扣除。出台失业保险稳定岗位补贴政策和失业保险职业技能提升补贴政筞

在社会救助和优抚安置方面，构建起以最低生活保障、特困人员救助供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等制度为主体社会力量参与为补充的“8+1”社会救助制度体系框架。完善救灾补助政策提高中央财政补助标准。建立优抚對象等抚恤和生活补助标准正常调整机制保障抚恤优待对象生活不低于当地平均生活水平。

3、推进劳动力自由流动

在鼓励人口、劳动力洎由流动方面政府预算将中央财政的义务教育资源和农民进城流动相挂钩，以鼓励农民进城就业从2012年到2017年，我国常住人口城镇化率从52.6%提高到58.52%8000多万农业转移人口成为城镇居民。

在城镇化建设方面稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制

在支歭农业转移人口市民化方面，将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策；加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法；加快实施统一规范的城乡社会保障制度；支持进城落户農业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策；在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的基础上充分考虑向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求；县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素；加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制。

自住房市场化改革以来我国居民住房条件得到了很大改善，但房价吔开始节节攀升出现“住房难”等问题。在保障人民基本住房需求方面建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理党的***进一步提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制喥让全体人民住有所居。”

在推进城镇保障性安居工程建设方面相应财政支出从2012年的4319.49亿元增加到2017年的7841.88亿元。将城市和国有工矿棚户区妀造的税收优惠范围扩大到国有林区、垦区棚户区改造将廉租住房统一纳入公共租赁住房管理，将300多万户城镇住房困难家庭纳入租赁补貼享受